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2025年08月26日
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一、積極推進(jìn)物業(yè)稅稅制改革的必要性
一是深化財(cái)政管理體制改革的戰(zhàn)略舉措。1994年的分稅制改革具有明顯的局限性。其一，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方主體稅種不明確。一方面稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，財(cái)政資源的分配調(diào)劑權(quán)限隨之上收；另一方面事權(quán)重心下沉，倒逼地方政府的不規(guī)范融資行為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)交織，而地方政府也成為主要的被問責(zé)對(duì)象。其二，地方政府幾無稅政自主權(quán)，財(cái)政管理體制難以適應(yīng)地方差異。作為對(duì)當(dāng)?shù)匦畔⒄莆障鄬?duì)充分的一方，地方政府無法靈活施政，使得財(cái)稅政策的針對(duì)性和有效性大打折扣。其三，大量土地出讓和相關(guān)稅費(fèi)收入游離于預(yù)算之外，公共資金的合規(guī)性難以保證。僅2009年，共有11個(gè)省區(qū)應(yīng)征未征土地出讓金等收入381.81億元，未將683.99億元土地專項(xiàng)資金納入預(yù)算管理。
加快推進(jìn)物業(yè)稅稅制改革，將給地方政府開辟穩(wěn)定豐厚的主體稅種，為正在推進(jìn)的省直管縣改革奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)稅基石，有助于進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，強(qiáng)化財(cái)政收支及政府投融資活動(dòng)的規(guī)范性，促進(jìn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配，并借以推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變。物業(yè)稅制改革后，財(cái)政收入總量不減，收入流平滑且更穩(wěn)定，居民的承受力反而因?yàn)閴毫Ψ稚⒍兴鰪?qiáng)。而相對(duì)簡化、適當(dāng)稅率的物業(yè)稅制，還將提高納稅人的權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)納稅積極性。
二是推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度改革的必由之路。房地產(chǎn)稅制與城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)問題，互為表里，密不可分，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在，觸及深層次的體制性、結(jié)構(gòu)性問題，關(guān)涉到復(fù)雜的利益關(guān)系。目前，我國土地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域存在同地不同權(quán)、同地不同價(jià)、產(chǎn)權(quán)殘缺等問題，一方面產(chǎn)權(quán)所有人的權(quán)益無法得到有效保護(hù)，另一方面制約了土地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)市場的培育。
從契約關(guān)系看，財(cái)產(chǎn)稅是向政府保障其財(cái)產(chǎn)安全支付的對(duì)價(jià)，保護(hù)其私有財(cái)產(chǎn)免受非法侵占或損害。推進(jìn)物業(yè)稅稅制改革，意味著對(duì)私人房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的進(jìn)一步厘清和確認(rèn)。在開征物業(yè)稅的同時(shí)，對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)征稅，并宣布國有建設(shè)用地使用權(quán)永久不變，將有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，并獲得民眾對(duì)征稅的支持，有解決產(chǎn)權(quán)改革和拓寬稅基的一石二鳥之效。
三是矯正地方政府短期行為，增強(qiáng)執(zhí)政穩(wěn)健性的迫切要求。地方財(cái)政對(duì)土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴強(qiáng)化了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地交易的沖動(dòng)。其一，助長了地方政府土地違法活動(dòng)。使得違法侵占耕地行為、與動(dòng)遷戶未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下就強(qiáng)行拆遷等違法違規(guī)行為屢有發(fā)生，影響國家糧食安全，并激化社會(huì)矛盾。其二，助長了房價(jià)地價(jià)的上漲。地方政府無論是為增加財(cái)政收入，還是為擴(kuò)大投資上項(xiàng)目融通資金，都有動(dòng)力推高房價(jià)、地價(jià)，使中央調(diào)控樓市的努力部分被化解，房價(jià)居高不下。而房價(jià)地價(jià)過快上漲，又助長了“釘子戶”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。其三，土地出讓金一次性預(yù)收并一次性預(yù)支埋下了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱患。出讓金是若干年土地使用期的地租之和，一次性預(yù)收預(yù)支實(shí)際上透支了未來若干年限的土地收益總和，加速了往后各屆地方政府財(cái)政收入的遞減，并使得下屆政府被迫承擔(dān)部分賣出土地后的開發(fā)配套投入、征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。其四，在沒有“正門”可走的情況下，地方政府不規(guī)范融資行為泛濫，政府通過融資平臺(tái)舉債不斷增加隱性負(fù)債，并進(jìn)一步提高土地融資杠桿率，容易引發(fā)連帶的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。其五，大量土地出讓收入仍然游離于預(yù)算之外，難以進(jìn)行有效監(jiān)督。在軟約束下，資金使用效率不高，甚至可能滋生貪污腐敗等問題。
因此，一體化推進(jìn)房地產(chǎn)稅制與土地出讓制度改革，以穩(wěn)定持續(xù)的物業(yè)稅平滑財(cái)政收入，有助于弱化地方政府急功近利、涸澤而漁的短期行為，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，從而增強(qiáng)黨執(zhí)政的穩(wěn)健性。
四是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，切實(shí)改善民生的當(dāng)然之舉。現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制和土地批租制度不利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行，不利于民生改善。
從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度看：其一，房價(jià)過高、上漲過快，房價(jià)變化可能引起資產(chǎn)價(jià)值暴漲暴跌，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致居民財(cái)富快速縮水。而旨在清除資產(chǎn)泡沫的調(diào)控措施一旦失當(dāng)，又可能加快風(fēng)險(xiǎn)的暴露，甚至造成房地產(chǎn)市場乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的顯著波動(dòng)。其二，地方政府為追求當(dāng)前政績，利用有限的土地資源快速變現(xiàn)，進(jìn)行大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，變相導(dǎo)致財(cái)政擴(kuò)張效應(yīng)，同時(shí)受制于可供出讓的土地?cái)?shù)量減少和地價(jià)波動(dòng)，進(jìn)一步加劇宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。其三，現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制重流通輕保有，扭曲了住房交投活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，阻礙了資源優(yōu)化配置。
從公眾民生角度看：其一，房價(jià)過高、上漲過快，加大了居民通過市場解決住房問題的難度，影響房地產(chǎn)市場有效需求的持續(xù)性，可能對(duì)城市化造成重大阻礙，并加大收入分配結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而助長社會(huì)矛盾。其二，現(xiàn)行稅制不合理，百姓負(fù)擔(dān)重。一是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁最終會(huì)增加購房者負(fù)擔(dān)。二是稅費(fèi)繁多，重復(fù)征稅，稅基稅率不合理。三是各部門多頭征收，征管成本高，浪費(fèi)社會(huì)公共資源。其三，助長投機(jī)性購房和開發(fā)商“捂盤待漲”現(xiàn)象，導(dǎo)致住房閑置率高企。同時(shí)，少數(shù)富有群體通過持有大量不動(dòng)產(chǎn)避稅，使得不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域成為逃避政策調(diào)節(jié)的財(cái)富蓄水池。
加快推進(jìn)物業(yè)稅稅制改革，有助于矯正現(xiàn)行土地批租制度下，政府投資沖動(dòng)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，有助于有效抑制當(dāng)前房價(jià)過高、上漲過快勢頭，化解一系列連帶的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和宏觀波動(dòng)，有助于優(yōu)化資源配置，提高住房使用效率。同時(shí)，物業(yè)稅改革作為實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的重要組成部分，將顯著降低交易成本，在政府穩(wěn)定增收的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾減負(fù)。作為市縣級(jí)政府的主體稅種，稅收數(shù)額與公共服務(wù)水平呈正相關(guān)，有利于激勵(lì)政府改善公共服務(wù)，優(yōu)化本地置業(yè)安居的環(huán)境，切實(shí)改善民生。特別是作為一種財(cái)產(chǎn)保有稅，物業(yè)稅制與保障性住房建設(shè)具有適應(yīng)性與兼容性，能有效調(diào)動(dòng)地方政府建設(shè)保障性住房的積極性，并規(guī)范政府行為。
二、物業(yè)稅改革必須統(tǒng)籌好三個(gè)關(guān)系
綜上所述，我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和土地出讓制度帶來了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，中央政府憂，地方政府累，社會(huì)公眾怨。統(tǒng)籌各方關(guān)系，及早推出現(xiàn)代物業(yè)稅制，并一體化改革現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收和土地出讓制度，將從源頭上矯正地方政府和經(jīng)濟(jì)主體的行為扭曲，加快政府職能轉(zhuǎn)變，并化解由此帶來的深層次矛盾和問題。
一要統(tǒng)籌好制度改革與應(yīng)急性調(diào)控手段的關(guān)系。開征物業(yè)稅是重大制度性改革，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。作為一種財(cái)產(chǎn)保有稅，物業(yè)稅能有效平抑當(dāng)前房價(jià)過快上漲勢頭，遏制房地產(chǎn)投機(jī)行為。但不能因果倒置，片面理解為一種房地產(chǎn)市場的調(diào)控手段。規(guī)避改革難點(diǎn)，將物業(yè)稅妥協(xié)為現(xiàn)有房產(chǎn)、土地相關(guān)稅費(fèi)的簡單歸并與組合，將增加未來改革的難度和復(fù)雜性。
二要統(tǒng)籌好中央政府與地方政府的關(guān)系。開征物業(yè)稅是完善分稅制財(cái)政管理體制，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的重要環(huán)節(jié)，特別是有助于發(fā)揮地方政府對(duì)不動(dòng)產(chǎn)稅收征管和市政公共服務(wù)方面的信息優(yōu)勢。為此，中央應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府“放權(quán)讓利”：由中央框定物業(yè)稅制的基本方向和規(guī)則，賦予地方政府相應(yīng)稅政自主權(quán)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際決定稅基、稅率和征收方式，并在中央政府備案。借助地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭，促進(jìn)稅負(fù)稅制合理化和公共服務(wù)的改進(jìn)。此外，稅收的征管甚至分成均應(yīng)以市縣為重心，以配合省直管縣改革，一方面避免分享級(jí)次過多導(dǎo)致地方稅收體系和政府間財(cái)政關(guān)系復(fù)雜化，另一方面充分發(fā)揮市縣級(jí)政府的信息優(yōu)勢，同時(shí)最大限度體現(xiàn)稅費(fèi)收支的利益對(duì)等原則。
三要統(tǒng)籌好財(cái)政增收與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)系。稅制改革重在化繁為簡、除弊興利，而非增加稅入。為推進(jìn)改革，可允許政府可支配資金在短期內(nèi)的適度下降，以求長期收入的持續(xù)、穩(wěn)定、規(guī)范，達(dá)到財(cái)政增收、居民獲益的雙贏局面。一方面，有助于增加居民可支配收入，作為實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的重要組成部分，有利于啟動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)需求；另一方面對(duì)地方政府過分追逐投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的短期行為可收到釜底抽薪之效，有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
三、穩(wěn)步推進(jìn)物業(yè)稅制改革的方案設(shè)計(jì)與步驟安排
1.方案設(shè)計(jì)。改革是發(fā)展的動(dòng)力，但是改革帶來的利益調(diào)整可能會(huì)形成階段性的阻力。因而在物業(yè)稅制改革過程中，需要堅(jiān)定的氣魄和前瞻的眼光，注重堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)改革方向、發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用和激發(fā)市場活力，必須堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，特別注重對(duì)地方政府的激勵(lì)，形成促根本改革、謀長遠(yuǎn)發(fā)展的強(qiáng)大合力。初步方案設(shè)計(jì)如下。
（1）征稅范圍。征稅范圍為城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)和農(nóng)村。農(nóng)村可給予一定的免稅期，待時(shí)機(jī)成熟后再行征收。
（2）征收對(duì)象。出于節(jié)約用地的考慮，不區(qū)分房屋檔次、套數(shù)、房屋面積、商品房和福利分房、存量住房和增量住房，建議按照房屋分?jǐn)傉嫉孛娣e征收。其中，福利分房同樣享受了公共服務(wù)，且對(duì)過去低工資的補(bǔ)償已體現(xiàn)在了低房價(jià)中，不宜再做區(qū)別，否則會(huì)增加稅負(fù)不公平感。
（3）稅基。為易于征管，可先暫時(shí)實(shí)行單一標(biāo)準(zhǔn)。即以縣（區(qū)）為單位，按照前三年土地成交的平均價(jià)格征收。有條件的地區(qū)可依據(jù)房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值征稅，或在特定條件下試行自愿選擇自主報(bào)價(jià)繳稅（見本文第四部分）。
（4）稅率。以家庭為單位，實(shí)行累進(jìn)稅率，即戶均住房占有土地面積設(shè)定三到五檔，標(biāo)準(zhǔn)越高，稅率越高。按照人頭確定基本面積，繳納稅收時(shí)予以扣除（按照實(shí)際居住地，每個(gè)人只能扣除一次），體現(xiàn)社會(huì)主義保障性。
（5）稅收征管。稅收優(yōu)惠政策由省級(jí)人民政府決定，省級(jí)人民政府也可進(jìn)一步向地級(jí)市（州）人民政府、甚至縣級(jí)人民政府授權(quán)。但省級(jí)人民政府不參與物業(yè)稅收入分成。
2.步驟安排。作為系統(tǒng)性改革的物業(yè)稅開征，勢必牽涉到方方面面的利益和技術(shù)性問題，因而宜按照先試點(diǎn)、再推廣的原則實(shí)施。具體分以下步驟：
第一，梳理稅費(fèi)，多頭改單一。把現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及各種收費(fèi)合并成為物業(yè)稅，而把土地出讓金單列，繼續(xù)按照目前的模式征收。同時(shí)在未開發(fā)土地較多的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，模擬空轉(zhuǎn)土地出讓金批租改年租。在嚴(yán)格控制非試點(diǎn)地區(qū)用地指標(biāo)的同時(shí)，在試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大土地使用指標(biāo)，支持各類土地產(chǎn)權(quán)改革，通過擴(kuò)大稅基、以量補(bǔ)價(jià)，配合政府轉(zhuǎn)型、改變考核導(dǎo)向等等方式增強(qiáng)對(duì)地方政府的激勵(lì)。
其中，名稱建議采用物業(yè)稅而不是房地產(chǎn)保有稅。從本質(zhì)上講，物業(yè)稅和物業(yè)費(fèi)分別是市民和業(yè)主對(duì)市政公共產(chǎn)品和社區(qū)公共產(chǎn)品所提供的對(duì)價(jià)，同樣遵循稅費(fèi)收支的利益對(duì)等原則，區(qū)別僅在于范圍的大小和受益主體的不同。定名為物業(yè)稅，有助于提高納稅人的權(quán)利意識(shí)，強(qiáng)化其對(duì)地方公共服務(wù)水平的監(jiān)督和促進(jìn)作用，有助于提高其納稅積極性。
第二，分類處理，批租改年租。對(duì)于已經(jīng)通過土地出讓形成的物業(yè)，繼續(xù)按照步驟一方式征收至使用權(quán)有效期。對(duì)于增量物業(yè)，把土地出讓金由一次性交納分?jǐn)傇谖飿I(yè)稅當(dāng)中，按年繳納。對(duì)存量物業(yè)和增量物業(yè)產(chǎn)生的財(cái)政收入比例不協(xié)調(diào)、分布不均勻，由地市級(jí)政府在本區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑，比如抽取一定比例的出讓金，建立物業(yè)稅改革推進(jìn)基金，防止形成不合理激勵(lì)機(jī)制。
第三，產(chǎn)權(quán)改革，完善并穩(wěn)定物業(yè)稅制。在開征物業(yè)稅的同時(shí)，一是宣布國有建設(shè)用地使用權(quán)永久不變，二是對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)征稅，將有助于通過物業(yè)稅確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的形成有助于促進(jìn)流通，進(jìn)而形成物業(yè)的征稅評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，物業(yè)稅形成對(duì)地方政府推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革的正向激勵(lì)，并隨著產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)，稅基不斷擴(kuò)大。最終將形成覆蓋面廣、稅負(fù)合理、可持續(xù)性強(qiáng)的物業(yè)稅稅收體系。
四、探索建立在特定條件下納稅人自主報(bào)價(jià)繳稅制度
在我國尚不具備大規(guī)模開展不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的地區(qū)或在某些特定條件下，可探索建立納稅人自主報(bào)價(jià)繳稅制度。由業(yè)主自主報(bào)價(jià)，每年調(diào)整一次，按照?qǐng)?bào)價(jià)的70%作為稅基。政府（或其他購房者）可按照?qǐng)?bào)價(jià)加成30%予以強(qiáng)行征購（認(rèn)購）。如業(yè)主報(bào)價(jià)過高，則納稅額相應(yīng)較高，如業(yè)主報(bào)價(jià)偏低，則被強(qiáng)行收購的可能性較大。以此約束業(yè)主隱匿不動(dòng)產(chǎn)真實(shí)價(jià)值的道德風(fēng)險(xiǎn)。按照70%折價(jià)作為稅基，是遵循國際不動(dòng)產(chǎn)稅的一般慣例。在強(qiáng)行征購時(shí)加成30%，是為了有效保護(hù)現(xiàn)有業(yè)主的正當(dāng)權(quán)益和居住安全感。
此外，由于自主報(bào)價(jià)繳稅與依據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)繳稅兩種方式完全能夠兼容，因此可由業(yè)主以誠信協(xié)議形式自愿選擇繳納稅收的方式，以尊重業(yè)主正當(dāng)權(quán)利，避免強(qiáng)行執(zhí)行所帶來的法律和社會(huì)問題。
