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2025年08月12日
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十八大將新型城鎮(zhèn)化作為國家戰(zhàn)略，并提出要“努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。目前外出農(nóng)民工各類社會保險的參保率都很低。如2012年，外出農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的比例分別僅為14.3%、16.9%和8.4%，在務(wù)工地自購房的農(nóng)民工比例只有0.6％。要真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的基本公共服務(wù)全覆蓋，各相關(guān)主體面臨的成本分擔(dān)壓力非常巨大。因此，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的許多討論，都圍繞著其財政負(fù)擔(dān)測算、增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)等問題。新型城鎮(zhèn)化還會帶來非常復(fù)雜的利益關(guān)系重構(gòu)，涉及城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)擁擠性的加劇，以及城鎮(zhèn)勞動力市場供求關(guān)系的改變等。作為政府調(diào)控收入再分配的重要手段，財稅政策理應(yīng)在化解這些利益關(guān)系沖突中發(fā)揮更大作用。
化解地區(qū)間利益關(guān)系沖突：財稅政策定位
我國目前的人口流動呈現(xiàn)非常典型的“孔雀東南飛”，廣東、上海等六個東南沿海省市吸納了80%以上的跨省流動人口，它們面臨更大的基本公共服務(wù)供給壓力。如何協(xié)調(diào)人口流入、流出地區(qū)的財政利益分配關(guān)系？《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的方案，主要是建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。目前地區(qū)間移民的技術(shù)結(jié)構(gòu)、人口市民化的成本差異很大，構(gòu)建不同層級政府間推進城鎮(zhèn)化的專項轉(zhuǎn)移支付制度，對人口流動的相關(guān)信息質(zhì)量要求很高，使得最終的轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)變得非常復(fù)雜。再考慮到隨著我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，還會帶來新型城鎮(zhèn)化專項轉(zhuǎn)移支付制度的頻繁變化。所有這些都意味著，通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的財政成本過于高昂。
筆者認(rèn)為當(dāng)前推進新型城鎮(zhèn)化的財稅政策定位，可考慮以社會保障體制改革為突破口，通過理清政府間縱向財政支出責(zé)任、社會保障費改稅，將外部性較為突出的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的供給責(zé)任上收，實行養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的全國性統(tǒng)籌改革。而轉(zhuǎn)移支付制度改革，還應(yīng)繼續(xù)圍繞提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重、簡化資金分配程序、提高預(yù)算管理的績效等既定改革方向進行。
化解居民間利益關(guān)系沖突：公共政策優(yōu)化
長期以來，城鄉(xiāng)、地區(qū)分割的戶籍制度造成的嚴(yán)重社會階層分離，已經(jīng)成為許多城市對流動人口設(shè)置就業(yè)、入學(xué)和社會保險歧視的主要依據(jù)。必須承認(rèn)，短期中大量中低收入勞動力流入，會造成居民間利益關(guān)系發(fā)生一系列重大變化。一方面，流入地區(qū)勞動力市場競爭加劇、地方基本公共服務(wù)供給的財政壓力增大，可能會造成人口遷入地區(qū)戶籍居民的社會福利下降；另一方面，大中城市通過積分制分配入戶指標(biāo)，不僅會影響流動人口的代際內(nèi)利益分配，還會對代際間利益分配造成影響，尤其是在一個落戶指標(biāo)可能影響到家庭未成年子女的教育機會時。
為防止新型城鎮(zhèn)化造成新的人與人之間的不公平，新型城鎮(zhèn)化的公共政策制定應(yīng)兼顧公平和效率。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要建立更加合理的分類落戶篩選制度。即一方面要有流動人口的真正落戶偏好，另一方面也要給那些長期生活在城市、又有穩(wěn)定工作的低收入勞動力更多的落戶機會。建議根據(jù)申請人在城市工作年限的排序基礎(chǔ)上，采取積分與搖號相結(jié)合的方式，分配落戶指標(biāo)。對部分有條件的城市，還可以在上述年限排序的基礎(chǔ)上，允許其每年的指標(biāo)有所變通或彈性，拿出一些落戶指標(biāo)進行拍賣，既能補償“新市民”對基本公共服務(wù)消費帶來的負(fù)外部性成本，還可以改善地方政府增加基本公共服務(wù)供給的財政能力。
作為地方稅體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)——房地產(chǎn)稅改革，應(yīng)考慮到目前大多數(shù)城市的房產(chǎn)稅與教育、醫(yī)療等地方公共服務(wù)的消費常常并不對應(yīng)，按面積設(shè)定免征額會造成低價房補貼高價房，筆者建議，房產(chǎn)稅征收可根據(jù)金額確定免征額，如根據(jù)當(dāng)?shù)厣唐贩科骄鶅r格和一定固定面積確定免征額標(biāo)準(zhǔn)。并且在房產(chǎn)稅的法規(guī)中還應(yīng)明確，在完成新型城鎮(zhèn)化的過渡期中，各地區(qū)的房產(chǎn)稅應(yīng)主要用于為吸納“新市民”的基本公共服務(wù)供給提供資金支持。
均衡地區(qū)間基本公共服務(wù)供給推進產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移
由于我國目前地區(qū)間教育、醫(yī)療和社會保障水平嚴(yán)重不平衡，作為城鎮(zhèn)化改革的漸進性制度安排，在大城市、特大城市采取積分制分配落戶指標(biāo)，有利于減少城鎮(zhèn)化的推進成本，降低社會改革風(fēng)險。但也必須注意到，目前我國城市發(fā)展極化過于嚴(yán)重，中心城市的人才和資源集聚，并不僅源于其自身經(jīng)濟努力的結(jié)果，其中也有相當(dāng)一部分是因行政權(quán)力集中的外溢性，所導(dǎo)致的社會經(jīng)濟資源在地區(qū)間的嚴(yán)重錯配。新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是，均衡地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展，滿足多樣化的人口遷移需要。從這個意義上講，新型城鎮(zhèn)化改革不能僅滿足于實現(xiàn)流動農(nóng)民工的市民化，更重要的是應(yīng)該實現(xiàn)我國人口跨地區(qū)的自由和均衡流動，這需要建立在地區(qū)間社會經(jīng)濟均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前實現(xiàn)均衡的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，在于國家加大向中小城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的傾斜力度，通過將中心城市的行政功能、經(jīng)濟功能向外分散，部屬院校的招生指標(biāo)逐步根據(jù)各省的報考人數(shù)進行分配等舉措，可以對因公共服務(wù)差別帶來的地區(qū)間人口流動的不均衡進行矯正。這一方面要求政府通過行政手段，將中心城市的教育、醫(yī)療和文體基礎(chǔ)建設(shè)項目向中小城市分離。隨著我國總體經(jīng)濟實力不斷壯大和交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，目前已具備重構(gòu)政府性公共服務(wù)項目空間分布的條件。另一方面，要通過財稅手段提高地區(qū)間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的效率，實現(xiàn)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口分布的融合發(fā)展，尤其是通過對基本公共服務(wù)供給的適度分權(quán)，帶動中西部省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，使人口的工作地和居住地更有效地結(jié)合。這不僅能增加全體人民的幸福指數(shù)，也會大大降低推進新型城鎮(zhèn)化的財政成本壓力。
不可否認(rèn)，新型城鎮(zhèn)化對中國未來經(jīng)濟持續(xù)增長是一個重要機遇。打破長期形成的城鄉(xiāng)戶籍制度分割、實現(xiàn)城市的常住人口基本公共服務(wù)的全覆蓋，對中國這樣人口的地區(qū)間流動規(guī)模巨大的國家，將是一個了不起的成就。美國曾花了差不多二百年時間，直到1980年代，才真正實現(xiàn)了人口的自由流動權(quán)利。人口自由流動權(quán)利的實現(xiàn)是一個長期過程。從發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗看，這不僅需要法律層面的制度保障，更為重要的是現(xiàn)實觀念、執(zhí)行層面的一系列深刻變革。因此，推進新型城鎮(zhèn)化，需要中央政府加大財政再分配的調(diào)控力度，更好地平衡城鎮(zhèn)化各相關(guān)利益主體的利益關(guān)系，通過有效促進人口自由流動的激勵與約束的機制建設(shè)，以實現(xiàn)我國勞動力市場的真正統(tǒng)一，以及居民間公平分享的經(jīng)濟增長。
