時(shí)間：2010-08-11 10:26:54
來源：《中國(guó)改革報(bào)》 作者：涂永珍
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，是一條符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的城鄉(xiāng)發(fā)展道路。今年中央一號(hào)文件明確提出，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，努力形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。國(guó)務(wù)院總理溫家寶2010年3月5日政府工作報(bào)告時(shí)指出:“將‘加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度’列入今年要重點(diǎn)抓好的八項(xiàng)工作之一，讓廣大農(nóng)民從城鎮(zhèn)化中受益”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是廣大人民群眾的迫切要求，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重大舉措，是落實(shí)黨的十七大精神，全面建設(shè)小康社會(huì)新目標(biāo)的具體體現(xiàn)。在實(shí)踐中要著力解決好“錢從哪里來、人往哪里去、糧食怎么保、民生怎么辦”四大難題。
一、 加強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政的法治建設(shè)，改革現(xiàn)行分稅制結(jié)構(gòu)，解決“錢從哪里來”的問題 2009年8月27日，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人談新中國(guó)60年財(cái)政時(shí)說“公共財(cái)政主要是滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品、服務(wù)公共利益，要努力做好財(cái)政工作，保障和改善民生。”但是，長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)差別的財(cái)政政策是形成城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要因素，不合理的財(cái)政體制嚴(yán)重地制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。其主要表現(xiàn)為：第一，我國(guó)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和
公共服務(wù)的供給機(jī)制是完全不一樣的。城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給由國(guó)家或各級(jí)政府供給，如教育、道路、環(huán)境、衛(wèi)生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各種公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而在農(nóng)村，政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分不盡合理。除大型水利建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造等外，國(guó)家把地方建設(shè)的任務(wù)交給縣鄉(xiāng)政府，不再通過撥款加以支持。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期不足，社會(huì)保障體系嚴(yán)重缺位；要素投入失衡，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏投資支撐，長(zhǎng)期出現(xiàn)要素凈外流；收入比重失衡，農(nóng)民收入增長(zhǎng)非常緩慢，具有差距拉大的趨勢(shì)等等。第二，中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下移”、“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”和縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府陷于困境，這是城市化滯后的重要原因。按照現(xiàn)行分稅制規(guī)定，增值稅的75%和所得稅的60%劃歸中央。再加上農(nóng)村地區(qū)免除了農(nóng)業(yè)稅，地方政府可用財(cái)力嚴(yán)重不足。原應(yīng)由財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公共事業(yè)，都通過征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、教育集資費(fèi)或義務(wù)工解決，甚至一些行政人員的工資也要自籌資金解決。這都無疑大大加重了農(nóng)村的財(cái)政性負(fù)擔(dān)。為了統(tǒng)籌推進(jìn)城市化和新農(nóng)村建設(shè)，筆者認(rèn)為必須加強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政的法治建設(shè)，改革現(xiàn)行分稅制結(jié)構(gòu)：第一，建立一個(gè)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的“公共資源配置權(quán)下移”的財(cái)政體制，即：中央和省級(jí)政府的財(cái)力配置盡量向縣城和農(nóng)村傾斜，“多予少取放活”要有制度性保證。因?yàn)槟壳爸袊?guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)在進(jìn)入了一個(gè)需要大量花錢的階段：把大量的農(nóng)民變成市民，需要花錢；把傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)改造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要花錢。據(jù)估計(jì)，到2020年，新農(nóng)村建設(shè)全國(guó)大約需要投入4萬億元資金。第二，整合部門涉農(nóng)資金，加大預(yù)算審計(jì)
監(jiān)督，改變當(dāng)前涉農(nóng)資金“各自為政”的部門分散管理模式，將各項(xiàng)用于“三農(nóng)”的財(cái)政資金一并專設(shè)資金賬戶管理，集中用于反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村。第三，加快稅制改革，建立一個(gè)中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)相匹配的財(cái)政體制。盡快開征物業(yè)稅，物業(yè)稅開征后土地出讓金納入物業(yè)稅中按年征收，建立以不動(dòng)產(chǎn)稅收支撐的地方財(cái)政，穩(wěn)定地方財(cái)政的稅源。這在世界各國(guó)是有先例的，如日本財(cái)產(chǎn)稅占市町村稅收的37%。法國(guó)地方稅同樣以房產(chǎn)稅為主，包括建筑土地稅、非建筑土地稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、居住稅、職業(yè)稅、娛樂稅等，以及一些附加稅，如礦泉水附加稅、電力消耗稅等。
二、加快集體土地上房屋拆遷的立法進(jìn)程，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民的“民生問題” 城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展大勢(shì)所趨。但隨著對(duì)土地、特別是農(nóng)村集體土地需求的不斷擴(kuò)大，因征收集體土地和拆遷集體土地上的房屋，而引發(fā)許多矛盾、糾紛，其中法律政策的缺位，是不可忽視的因素。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，每年還要遞增200萬人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間我國(guó)占用耕地將超過5450萬畝，屆時(shí)失地農(nóng)民將超過1億人，而將近一半以上的農(nóng)民將既失地又失業(yè)。部分失地農(nóng)民之所以“失地又失業(yè)”，主要是《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定的強(qiáng)制性、壟斷性的行政征用集體土地方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，農(nóng)民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價(jià)格，從而造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無社會(huì)保障的三無人員。因此，加快征收農(nóng)村集體土地房屋拆遷立法，統(tǒng)一解決不同性質(zhì)土地上房屋征收問題，已成為有效保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。首先，要在集體土地征收中對(duì)“公共利益需要”作出法律界定，土地征用權(quán)的行使只能以公共利益的需要為出發(fā)點(diǎn)，其他非公益性用地，堅(jiān)決不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來解決。長(zhǎng)期以來我國(guó)《土地管理法》對(duì)“公共利益”界定較為模糊，直接導(dǎo)致了集體土地征用權(quán)的濫用。如：《土地管理法》第二條規(guī)定：國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。而該法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地……依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”那就意味著集體所有的土地被國(guó)家以“公共利益”之名征用后，可以為單位或者個(gè)人建設(shè)使用。而何種建設(shè)可以申請(qǐng)使用國(guó)家征用的農(nóng)村集體所有的土地，并沒有做出規(guī)定，導(dǎo)致了公共利益的外延極為膨脹。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府出面征用土地建立開發(fā)區(qū)以招商引資，迫使農(nóng)民拆遷，這直接導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。其次，要完善征地程序，確保集體和農(nóng)民有征地參與權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)。如可以參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（征求意見稿），規(guī)定財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽證程序、強(qiáng)制拆遷程序和司法裁決機(jī)制等，真正把征地過程納入規(guī)范化、法制化軌道。再次，要建立合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式。由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)，各地方再結(jié)合本地實(shí)際，在此基礎(chǔ)上確定具體補(bǔ)償數(shù)額，確保農(nóng)民不會(huì)因?yàn)椴疬w而使生活水平下降。最后，要在征地出讓金收益中，切塊建立社會(huì)保障基金，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，落實(shí)中共
十七屆三中全會(huì)的精神，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。
三、嚴(yán)格耕地保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)管，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，解決“糧食怎么保”問題 近年來，在快速城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些嚴(yán)峻的問題：一些地方政府在城市發(fā)展問題上，出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”式的發(fā)展模式，一味“做大做強(qiáng)”，紛紛爭(zhēng)做“國(guó)際大都市”、“區(qū)域中心城市”。有的地方甚至嚴(yán)重透支了土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，出現(xiàn)“規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)走、規(guī)劃跟著項(xiàng)目走、規(guī)劃跟著違法走”的現(xiàn)象，土地違法案件屢見不鮮，保護(hù)耕地的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。第一次全國(guó)土地調(diào)查顯示，截至1996年10月31日，我國(guó)耕地面積為19.5億畝；2006年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬畝。2006年我國(guó)凈減少耕地460.2萬畝。如果把18億畝耕地守到2020年，未來的10年間我國(guó)允許的耕地凈減少量平均每年不超過190萬畝。這個(gè)數(shù)字不足前10年平均值的16%，僅為2006年的42%。可見，我國(guó)保護(hù)耕地的任務(wù)之艱巨。為此建議，必須嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。第一，中央及各級(jí)地方政府要根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定和執(zhí)行完善的國(guó)土、城市規(guī)劃，實(shí)行土地用途管制制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)用耕地，鼓勵(lì)城市發(fā)展對(duì)土地的再開發(fā)利用，嚴(yán)格限制城市膨脹對(duì)耕地的無序占用。第二，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，形成節(jié)約集約用地的倒逼機(jī)制。從規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)配置、評(píng)價(jià)考核等方面大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。第三，層層落實(shí)保護(hù)耕地和土地執(zhí)法的責(zé)任制。做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理。
四、改革現(xiàn)行“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理辦法，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度，解決“人往哪里去”的問題 城鎮(zhèn)化需要從農(nóng)村大量吸納二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，新農(nóng)村建設(shè)需要把更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中去。目前，我國(guó)外出務(wù)工的農(nóng)民工接近1.5億人，大部分在城鎮(zhèn)就業(yè)。未來20年我國(guó)還將有4億左右農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的農(nóng)民工，會(huì)有上億個(gè)家庭在城市居住。據(jù)研究，如果每年有 1000萬農(nóng)民工及其家庭成員實(shí)現(xiàn)市民化，完整享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)，將使我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高1個(gè)百分點(diǎn)。所以，城鎮(zhèn)化進(jìn)程如果不能解決農(nóng)民的就業(yè)和轉(zhuǎn)移問題，不能使農(nóng)民享受改革發(fā)展和城市文明成果，就偏離了正確方向。筆者認(rèn)為改革現(xiàn)行戶籍制度，首先要順應(yīng)農(nóng)民工市民化的要求，進(jìn)一步改革戶籍制度，大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，實(shí)行以具有穩(wěn)定就業(yè)或生活來源、固定住所（包括租房）和居住期限為基本條件的戶口遷移準(zhǔn)入制，鼓勵(lì)農(nóng)民工就地市民化。其次是要建立城鄉(xiāng)社保的續(xù)接制度，真正消除附加在戶籍制度上那種特定的城鄉(xiāng)之間的利益差別，為在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民提供均等的教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)。最后，要真正徹底廢除對(duì)農(nóng)民身份制度的歧視，還農(nóng)民公民權(quán)利。
（作者系河南省行政學(xué)院法學(xué)教研部教授）
