以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年08月17日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
去年12月15日，中央召開城鎮(zhèn)化工作會議，分析我國城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確全國城鎮(zhèn)化指導思想，并作出全面動員部署。今年3月16日，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，進一步明確了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路、目標和任務，全國城鎮(zhèn)化建設的號角已然吹響。
為貫徹落實中央關于城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，我區(qū)準確把握城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎和態(tài)勢，立足走有中國特色、西藏特點的新型城鎮(zhèn)化路子，著手編制《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020》。今年5月18日至19日，自治區(qū)在北京舉行西藏新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃專題咨詢論證會，此次咨詢會共邀請數(shù)十位西藏發(fā)展咨詢委員會委員和國家有關部委、研究機構、高等學府的知名專家、學者，為科學推進我區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設把脈、獻策。這次論證會對西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展可以說是一次高層次的、薈萃智慧的重要會議。
會上，專家們圍繞規(guī)劃征求意見稿，對我區(qū)城鎮(zhèn)化的目標、內涵、布局、產業(yè)支撐、實現(xiàn)路徑等提出了許多真知灼見，為積極穩(wěn)妥推進我區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了重要參考。通過論證會的集思廣益、充分討論，一個根植于西藏土壤、散發(fā)著濃厚“酥油糌粑味”的新型城鎮(zhèn)化輪廓，在我們面前漸漸清晰起來。
城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是現(xiàn)代化的重要標志。當《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》編制工作啟動時，擺在面前的基本區(qū)情是：120萬平方公里的國土，80%海拔高于4500米，人均密度僅為2.6人/平方公里，“全國省、市、自治區(qū)中人口數(shù)量最少、人口密度最低的地區(qū)”這句話足以反映我區(qū)地廣人稀的程度。
基于這一特殊的區(qū)情，我區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展與祖國內地相比，有著完全不同的基礎條件和發(fā)展特征。據統(tǒng)計，2013年我區(qū)城鎮(zhèn)化率為23.7%，較西部地區(qū)平均水平低21.7個百分點，較全國平均水平低30個百分點。和平解放以來特別是改革開放以來，我區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大成就，但由于歷史、自然和社會等因素的影響，城鎮(zhèn)化也存在一些亟需解決的問題，面臨新的發(fā)展態(tài)勢。
城鎮(zhèn)化關系經濟社會發(fā)展全局。合理的城鎮(zhèn)化進程能夠成為生產率提高和經濟增長的重要推動力，刺激投資需求，促進產業(yè)融合發(fā)展，有效改變人口分散導致基本公共服務半徑大、成本高、水平低等狀況。推進我區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設，既是造福各族群眾的必然途徑，也是實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安的重要保障，更是實現(xiàn)全面建成小康社會的必由之路。
如何緊扣中央對西藏工作的戰(zhàn)略定位和明確要求，尊重發(fā)展規(guī)律，因地制宜、分類指導、積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，走出一條具有中國特色、西藏特點的新型城鎮(zhèn)化路子，是擺在我們面前不可回避的問題。
有人把農村居民向城鎮(zhèn)遷移的城鎮(zhèn)化形象地描述為“追逐城市之光”。這所謂的城市之光，不僅指城鎮(zhèn)更加豐富多彩的物質文化生活，更是指城鎮(zhèn)所能提供的更好、更充分的基本公共服務。
中央城鎮(zhèn)化工作會議和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的最大亮點就是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的主體是人，解決好人的問題是新型城鎮(zhèn)化的關鍵。目前，我區(qū)農牧民占總人口的80%以上，其中76.3%居住在農牧區(qū)，改善農牧民生產生活條件是我區(qū)經濟社會發(fā)展的首要任務。
“西藏要在起點低、底子薄的基礎上實現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化，關鍵在于民生建設。”中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍認為，西藏新型城鎮(zhèn)化的核心和關鍵，就在于民生建設，也就是讓各族人民群眾的生活水平不斷得以提高，生活條件不斷得以改善。因此在民生建設和基礎設施方面，政府必須發(fā)揮主導性的作用，加大投入力度，改善就業(yè)環(huán)境，提高居民收入，促進居民特別是廣大農牧民生活水平的提高。
“以人文本、改善民生”是貫穿在規(guī)劃編制和論證過程中的一條主線和根本出發(fā)點。但在城鎮(zhèn)化與民生改善相互關聯(lián)的具體實現(xiàn)路徑上，如何讓在農村居住的人口與城市人口享受相同的待遇，遠不是蓋起樓房讓農牧民進城那么簡單。
以牧區(qū)為例，國家發(fā)展改革委規(guī)劃司司長徐林認為：“就西藏而言，人的城鎮(zhèn)化有哪些不一樣的地方？其中一個很重要的方面就是大量分散居住的牧民的城鎮(zhèn)化。”他表示，西藏的城鎮(zhèn)化過程中，牧民未來生活空間的集聚是一個重要因素，因為牧民居住相對分散，政府必須為提高基本公共服務支付高昂的成本。
國家住建部村鎮(zhèn)建設司司長趙暉也認為牧民的城鎮(zhèn)化十分必要，但他同時也建議，要大力發(fā)展交通設施、補貼油料、分散供水、分散供電等，研究和發(fā)展分散性居住技術、模式，在此基礎上，堅持不懈提高牧民生活水平。
可以說人口的轉移是城鎮(zhèn)化的一個內容，但不是全部。換句話說，城鎮(zhèn)化不是消滅農村，走新型城鎮(zhèn)化必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，協(xié)調發(fā)展。與此同時，我區(qū)不同的區(qū)域，具有不同的資源、人口、市場、技能等稟賦和經濟、生態(tài)、國防等功能定位，這就決定了新型城鎮(zhèn)化必然是多樣化的路徑。條件不一、路徑不一，如何衡量我區(qū)的城鎮(zhèn)化又成為一個新的問題。
國家住建部村鎮(zhèn)建設司原司長李兵弟認為，如果其他省區(qū)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃是為大多數(shù)城鎮(zhèn)人口提供目標服務設計的，那么西藏的城鎮(zhèn)化目標服務設計的主要對象就是占大多數(shù)的農牧民。他直言，在城鎮(zhèn)化發(fā)展主要目標的設定上，不應以城鎮(zhèn)化率為先，而應該以為農牧區(qū)提供公共財政轉移支付為主的基本公共服務能力的建設為主。
國家住建部政策法規(guī)司原巡視員徐宗威也認為，西藏新型城鎮(zhèn)化的總體思路應該是考慮如何將城鎮(zhèn)物質、精神文明傳播輻射到廣大農牧民，而不僅僅是簡單地注重人口在空間上的轉移。
由此可見，不能為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的最終目的是改善民生，民生也是衡量城鎮(zhèn)化的最高尺度。有專家就指出，農牧民城鎮(zhèn)化的過程主要涉及四個方面，一是地域上的遷徙，二是就業(yè)上的轉變，三是公共服務上的升級，四是生活意識的更新，只有實現(xiàn)這四個方面的轉變才是真正的城鎮(zhèn)化。
“城鎮(zhèn)化新型不新型，關鍵看家庭。”中國城市規(guī)劃設計院院長李曉江認為，如果我們上一輪城鎮(zhèn)化主要是解決就業(yè)、得到城市的非農勞動收入，那么后續(xù)城鎮(zhèn)化是農牧民首先想在哪里安家，這個是我們發(fā)展階段所決定的城鎮(zhèn)化本質問題。“包括安家、養(yǎng)老、改善生活和人居環(huán)境，這些都是一個更加綜合的目標。”李曉江認為，此次自上而下的城鎮(zhèn)化當中，有相當一部分人口遷移的重要動機之一就是獲得更好的生活、公共服務，因此新一輪城鎮(zhèn)化的前提是優(yōu)先發(fā)展好公共服務，由此進一步促進城鎮(zhèn)化的推進。
要讓進城的農牧民有歸屬感，真正融入城市生活，不僅需要物質層面的生活保障，精神層面同樣不可輕視，其中教育便是非常重要的環(huán)節(jié)。
北京大學社會學人類學研究所所長馬戎說：“城鎮(zhèn)人口不依賴自然生育，而主要依靠遷移增長，進城的農牧民基本素質如何，就業(yè)的基本技能、漢語交流能力都不可或缺。”馬戎認為，現(xiàn)代社會發(fā)展，最根本的是人的發(fā)展，而這個發(fā)展的核心是教育，只有人的教育素質提高了，才可能實現(xiàn)現(xiàn)代化。就西藏而言，就是要進一步加大基礎教育，對西藏新型城鎮(zhèn)化產生具有積極而深遠的影響。
“不能為改革而改革、為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。”國家住建部副部長仇保興直言，城鎮(zhèn)化率或水平不是目的，而是手段，我們的目的是人民的幸福、生產生活水平的提高，城鎮(zhèn)化也是為這個目標服務的。
城鎮(zhèn)化對于經濟發(fā)展的刺激作用不言而喻。就我區(qū)而言，可以有效帶動產業(yè)發(fā)展和農牧民非農就業(yè)，進而促消費、激內需，助推我區(qū)經濟發(fā)展方式從投資型向消費型轉變，成為我區(qū)轉變經濟增長方式、實現(xiàn)長期健康良性發(fā)展的有力抓手。
但城鎮(zhèn)化受自然條件、資源環(huán)境承載能力、經濟社會發(fā)展水平等因素制約，并不是越快越好，城鎮(zhèn)化率也不是越高越好，如何根據自然地理條件、社會人文現(xiàn)狀、經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展特征等具體情況，堅持量力而行和盡力而為的原則，積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化進程，對于我區(qū)而言格外重要。
國家住建部政策法規(guī)司原巡視員徐宗威認為，西藏情況很特殊，而且地廣人稀，因此在城鎮(zhèn)建設上的理念和標準應該有所不同，不能一味強調提高容積率，相反低強度、低密度的開發(fā)模式應當是好的，城鎮(zhèn)化形態(tài)應是多中心、分散式的。
中國科學院院士、中科院地理科學與資源研究所所長鄭度同樣表示，針對西藏自然環(huán)境特殊性，不必強調快速度，不能照搬內地經驗，尤其在城鎮(zhèn)容積率方面。他建議，針對不同地域，根據資源承載力和城鎮(zhèn)容量來進行城鎮(zhèn)化。
“對于擁有300萬人口、120萬平方公里地域的西藏自治區(qū)來說，城鎮(zhèn)化在空間布局上可選擇‘一圈兩帶多中心’的路徑。”中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍?zhí)岢觯鞑氐貜V人稀，自然條件獨特，在新型城鎮(zhèn)化的空間布局上，需要符合自身地理特征，同時也應該結合社會經濟發(fā)展的歷史和現(xiàn)實條件及未來發(fā)展要求。陸益龍進一步闡述說，“一圈”就是加快拉薩中心城市圈的建設，充分發(fā)揮拉薩市在西藏城鎮(zhèn)化過程中的中心作用，根據分工和產業(yè)規(guī)劃，推進周邊城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展。“兩帶”就是沿青藏鐵路的城鎮(zhèn)帶和雅魯藏布江中上游城鎮(zhèn)帶。“多中心”是指在日喀則地區(qū)、山南地區(qū)、那曲地區(qū)、林芝地區(qū)、昌都地區(qū)和阿里地區(qū)六個地區(qū)加大中心城鎮(zhèn)的建設和聯(lián)網，發(fā)揮多中心發(fā)展對廣闊地區(qū)的服務中心的功能，為區(qū)內均衡發(fā)展和改善民生創(chuàng)造有利條件。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，“以城市群為主體形態(tài)”來引導國家空間布局，但由于西藏的特殊區(qū)情，國家發(fā)展改革委規(guī)劃司司長徐林認為，“城鎮(zhèn)群”和“城鎮(zhèn)帶”的概念不是特別符合西藏的特征：“不如說強調沿交通干線、河流的一些節(jié)點城鎮(zhèn)的作用，這些節(jié)點城鎮(zhèn)恰恰是符合西藏國土面積遼闊、邊境線長的特點，意義更大一些。”
中國城市規(guī)劃設計院院長李曉江同樣表示，西藏地廣人稀，一般不會出現(xiàn)像內地的城市密集區(qū)，更為可能的是交通干線上的聚集，應重視交通走廊、江河流域，這些是將來城鎮(zhèn)、人口聚集的主要載體。他坦言，城鎮(zhèn)化空間布局的提法不重要，關鍵是要認準核心問題：西藏的城鎮(zhèn)必定是多點、散點式或沿交通走廊、河流通道來聚集的，在西藏不一定發(fā)展超大城市，但要培育服務功能比較強的聚集點。
清華大學公共管理學院教授俞喬提出，城鎮(zhèn)載體建設核心是空間布局、城鎮(zhèn)體系及城鎮(zhèn)規(guī)模，在這方面，西藏應該堅持突出重點，強化民族和區(qū)域特色，有所為有所不為，進一步突出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、集約節(jié)約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”，促進城鎮(zhèn)和新型社區(qū)、農牧區(qū)協(xié)調發(fā)展。既要突出藏中南城鎮(zhèn)群、副中心城鎮(zhèn)、重要節(jié)點城鎮(zhèn)發(fā)展，還要在沿邊帶上下功夫。
國家住建部總規(guī)劃師唐凱認為，應該加強增長極城鎮(zhèn)的輻射帶動作用，結合西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展條件，應當培育一定規(guī)模的城鎮(zhèn)拉動區(qū)域發(fā)展。因此應當充分發(fā)揮拉薩示范帶動和輻射引領作用。他同時表示，西藏自然條件特殊，環(huán)境脆弱，怎么稱之為強？城鎮(zhèn)要控制在什么樣的規(guī)模需要科學論證。
中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，要讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃進一步強調，要發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。
西藏是重要的國家安全屏障、重要的生態(tài)安全屏障、重要的戰(zhàn)略資源儲備基地、重要的高原特色農產品基地、重要的中華民族特色文化保護地、重要的世界旅游目的地。重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的面積分別占全區(qū)國土面積的67.8%和37.6%。如果說特色是新型城鎮(zhèn)化的標注，是城鎮(zhèn)化建設的靈魂和內涵，那么西藏城鎮(zhèn)化的“新型”，無疑將突出體現(xiàn)在生態(tài)保護和文化傳承兩個方面。
“1998年長江洪水，北方干旱，與青藏高原降雪、季風降雨有直接關系。”中國科學院院士、中科院青藏高原研究所所長姚檀棟開門見山，他認為西藏城鎮(zhèn)化不僅是為西藏，更關系到整個中華民族。
姚檀棟指出，近年來國家連續(xù)開展了三江源生態(tài)工程、西藏的生態(tài)屏障工程等許多生態(tài)工程，但相對零星和分散。開展城鎮(zhèn)化，正好可以將西藏的生態(tài)環(huán)境工程系統(tǒng)化。“城鎮(zhèn)化目標不是為了增加GDP，或為了發(fā)展城市，更大的目標是為整個中華民族作貢獻，國家出臺了一系列規(guī)劃，說明國家重視西藏的生態(tài)和保護，我們一定要把國家層面的意志體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化規(guī)劃里。”
對此，中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍持相同看法，他指出，西藏是我國重要的生態(tài)安全屏障，在自然生態(tài)保護中具有特別重要的地位，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，必須把生態(tài)保護放在優(yōu)先考慮的位置。在關系到發(fā)展與生態(tài)、效率與環(huán)境的效益權衡問題時，應優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的安全。陸益龍建議，對西藏所承擔的生態(tài)保護功能，可以通過建立生態(tài)保護的補償機制，如通過征收生態(tài)保護稅費，建立生態(tài)文明發(fā)展基金，用于西藏的環(huán)境保護、扶貧和發(fā)展項目。
國家住建部城鎮(zhèn)化專家委員會副主任高潮建議將綠色城鎮(zhèn)化寫進西藏城鎮(zhèn)化規(guī)劃。他指出，西藏的城鎮(zhèn)化，必須建立在一套綠色城鎮(zhèn)化指標體系下，要堅守生態(tài)底線。西藏要鮮明提出綠色城鎮(zhèn)化，衡量西藏新型城鎮(zhèn)化質量的指標不是產業(yè)和人口集聚，不是工業(yè)化，不是城鎮(zhèn)化速度，而是綠色指標體系。要首先建立起一套綠色城鎮(zhèn)化的指標體系，對大氣排放、污水、垃圾制定出接近零污染的嚴厲指標。
高潮進一步指出，能源使用方式是城鎮(zhèn)化的第一支撐，要將綠色能源體系建設和新型城鎮(zhèn)化密切結合在一起，作為一個重大戰(zhàn)略，這是保護西藏大氣、冰川、湖泊、江河、生態(tài)、大地景觀的一個必須予以關注的戰(zhàn)略要點，進一步推動綠色能源建設和使用，制定清潔能源交通規(guī)劃，突出智慧交通和智能交通。
如何避免城市中只有現(xiàn)代化，沒有傳統(tǒng)；只有文明，沒有文化的現(xiàn)象？國家住建部原副部長仇保興指出，藏民族在特殊的地理環(huán)境中，發(fā)展出獨特的建筑文化、城鎮(zhèn)結構、生活方式，與大自然和諧相處，本身就是一種合理的生態(tài)文明，應該弘揚傳承，將它與現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設有機結合起來。“目前我們對于西藏生態(tài)城鎮(zhèn)、風貌特色的建設缺乏研究，游客千里迢迢到西藏去，如果看到的是跟內地一樣的城鎮(zhèn)，那絕對是破壞我們的旅游資源，所以應當因地、因文化、因歷史傳承建設藏區(qū)特色生態(tài)文化城鎮(zhèn)。”
仇保興認為，城鎮(zhèn)合理規(guī)模多大是與風貌特色有關系、與產業(yè)特色有關系，如果有良好的風貌特色，小沒有關系，哪怕1萬人也同樣可以吸引游客。“產業(yè)特色不明顯也沒問題，如法國格拉斯，只有3萬人，但是世界著名的鮮花之都，游客是幾百萬人，所以這些都不是問題，只要有特色。”
國家住建部村鎮(zhèn)建設司原司長李兵弟說，城鎮(zhèn)化發(fā)展一只手是推動發(fā)展，另一只手是實現(xiàn)有效保護，要加強生態(tài)環(huán)境保護、藏民族聚居生活文化保護、高原生態(tài)地域特色保護、歷史文化名城、名村（傳統(tǒng)村落）、名鎮(zhèn)等保護，以及原生態(tài)藏民族農牧民生活環(huán)境的保護，這對自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展特點尤為重要。
西藏新型城鎮(zhèn)化建設將如何進行？待城鎮(zhèn)化藍圖完成時的西藏應該呈現(xiàn)出什么樣的景象？所有的一切目前尚未有定論，但清華大學公共管理學院教授俞喬的一段表述，似乎可以概括出我區(qū)新型城鎮(zhèn)化的基本面貌——
以人為本，較大幅度提升人民的生活質量與增進福利水平；加強民族團結和保證社會穩(wěn)定，維護國家統(tǒng)一和鞏固邊疆安全；有利于經濟、文化、社會的長期可持續(xù)發(fā)展；做到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化同步推進；在城鎮(zhèn)化過程中始終貫穿生態(tài)文明建設，保護特色民族文化；全面融入國內大市場，充分利用市場機制調動各種資源推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
