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2025年08月19日
星期二
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未來5~10年，我國正處在城市化發展的特殊時期。這個“特殊性”何在？從大的背景分析，至少有三條：（1）改革開放30多年，我國的發展階段發生了歷史性的變化――從“生存型階段”進入到發展型新階段。發展階段的變化引起社會突出矛盾的變化――公共產品短缺取替私人產品短缺，我國開始進入公共產品短缺時代。（2）發展導向處在歷史性轉折時期――從經濟總量導向轉為國民收入發展導向。轉變發展方式，重要的是把13億人的社會需求釋放出來，以形成擴大內需的基礎。如何釋放和增大社會總需求？繼續堅持追求GDP總量的發展方式，現在看來難以實現這一目標。以國民收入為導向的發展能夠擴大社會總需求，并由此走出一條公平與可持續發展的新路。（3）發展方式的歷史性轉變――投資主導轉為消費主導。如何擴大社會的總需求？現在看，繼續堅持投資主導的發展方式難以達到這一目標，出路在于盡快形成消費主導的發展趨勢。
今天，我們正是在這樣一個大背景下討論城市化戰略的特殊性。這里，我結合調研提出5個問題，與大家討論。
城市化主導還是工業化主導？
毫無疑問，我國正處在工業化、城市化加快發展的重要時期。問題的焦點在于，如何以城市化主導形成巨大的國內市場需求，如何以城市化推動工業化的轉型升級。
我國城市化進程滯后于工業化進程是一個基本事實。總體來說，我國的工業化已進入中后期，按照這樣的工業化發展水平，城市化率大概應為55%~60%。2009年我國的城市化率只有46.6%，與工業化水平相比，城市化率滯后10~15個百分點
“十二五”將初步實現城市化主導的格局。我國已進入城市化快速發展的重要階段。“十二五”時期，估計城市化率年均將提高1~1.2個百分點，達到50%以上。
我國進入工業化轉型升級的新階段，應當注重城市化背景下的新型工業化。我國的工業化正處在轉型升級的關鍵時期，正處在如何由重化工業向新興工業轉變的重要階段。與此同時，城市化正處在如何加快發展的重要時期。城市化的快速發展，能夠拉動國內消費需求，并由此促進工業化的轉型升級。基于此，應當注重城市化背景下的新型工業化，不僅要強調工業化對城市化的拉動作用，更要強調城市化對工業化的提升作用。
城市化主導對發展方式轉型有決定性影響。（1）決定服務業比例。沒有城市化，大力發展服務業是不可能的。有數據表明，城市化率和服務業比重之間的相關性高達0.94。發達國家的大城市，服務業比重一般在70%以上。我國大中城市服務業的比重大都偏低，需要把服務業發展提到重要的地位。（2）決定城鄉一體化進程。快速的城市化必然建立在改變城鄉二元結構、推進城鄉一體化的基礎上。從這個角度講，未來5年是我國推進城鄉一體化的關鍵5年。（3）對改善資源環境問題有決定性影響。城市化產生某些環境問題，但城市化又是解決環境問題的重大選擇。這里的關鍵在于，如何從13億人口大國的需求出發，制定城市化的科學發展戰略。（4）決定勞動力的就業。服務業是拉動就業增長的重要產業，城市化是服務業發展的主要載體。為此，擴大就業的基本途徑是城市化的快速發展。如果沒有城市化和由此帶來的服務業的發展，擴大勞動力的就業范圍和提高勞動力的就業水平都會受到嚴重制約。
重點發展大城市還是中小城市？
基本國情決定了大城市、中小城市發展都很重要，需要實現大城市和中小城市的協調發展。這里，提出討論的問題是，在加快城市化發展的特殊時期，城市化應當以大城市為主，還是以中小城市為主。我的看法是，我國應當走以大城市影響、帶動中小城市發展的路子。這是因為，城市化程度與經濟聚集度密不可分。大城市能明顯提高經濟聚集度，從而形成面向國內外的規模經濟，并由此促進大城市和中小城市的協調發展。
從現實情況來看，中小城市的發展依賴于大城市的影響和帶動。這是因為，城市規模越大，其帶動能力越強。比如，世界GDP的25%是由僅占世界土地面積0.3%的城市地區生產的。
從實踐看，城市發展的平行化既不利于城市群的發展，也不利于中小城市的發展。
受人口和資源的約束，應當走重點發展大城市的道路。資源約束和土地約束是越來越突出的問題。在這個特定的背景下，應當走以大城市帶動中小城市發展的路子，并由此促進大城市和中小城市的協調發展。首先，發展大城市，促進城市集合發展，是在土地約束下推進城市化的有效途徑。更何況新興產業的發展依賴于大城市、大都市的經濟聚集度。其次，大城市有利于發展低碳經濟。不能把大城市發展中的某些環境問題等同于大城市“病”。事實上，實行低碳經濟也同大城市的聚集度相關。
城市化推進是經濟主導還是行政主導？
城市化進程中，行政力量和經濟力量的推動作用都十分重要。這里需要討論的是，面對以往以行政主導城市化的矛盾問題，如何在有效發揮行政力量的同時，適應經濟社會發展的大趨勢，實行以經濟主導的城市化發展之路。
從實際情況來看，城市化進程受到行政體制和行政區劃體制的制約和影響。現行的行政區劃體制是有突出缺陷的：第一，容易使地方政府以自身利益最大化為目標；第二，容易阻礙城市的“集聚功能”和“輻射功能”；第三，容易導致區域經濟結構布局的困難。
行政力量的推動應當建立在經濟發展需求的基礎上，推進經濟主導的城市化。政府對于城市發展的作用十分重要。但是，政府主導的城市化有兩面性，在推動城市化發展的同時，又成為城市化快速發展的重要制約。為此，需要在政府的有效作用下，盡快形成經濟主導的城市化新格局：第一，以經濟主導的大城市的快速發展；第二，以經濟主導的城市群的合理布局；第三，以經濟主導的新興城市的興起；第四，以經濟主導的城市帶的形成。
不是根據行政層級而是基于實際需求賦予大中小城市行政管理權限。這里，強調經濟主導的城市化：一是根據經濟社會發展的實際需求，科學規劃城市空間；二是按照經濟社會發展的客觀規律，合理確定城市的行政管理范圍和權限，而不是依據行政層級賦予大中小城市的行政管理權限。在調研中，有的城市領導提出，規定副省級城市、地級城市、縣級城市等行政級別，并依據這個行政級別來確定不同的審批權，是不利于城市化發展的。我認為，這個意見值得研究。
防止兩種傾向：
――防止行政區劃體制限制城市化發展。城市化發展必然要求行政區劃體制改革。第一，發展大城市需要行政區劃體制的調整。在我國現有的行政區劃范圍中發展大城市是很困難的。第二，發展中小城市也需要行政區劃調整。改革開放30年，有的地方經濟發展很快，若沒有行政區劃體制的束縛，早些年就有可能成為中等城市。由此看來，要按照經濟發展和區域發展的實際需求，適當調整行政區域范圍。
――防止城市化的“大躍進”（比如，城市“大拼盤”、“攤大餅”）。現實中這個問題是存在的，并有一定的普遍性。各級政府推動城市化發展是和大趨勢相適應的，問題在于，這個“推動”是否建立在經濟發展和區域布局的現實需求和未來發展趨勢的基礎上。建立在這個基礎上，會以此合理確立城市化、城市群、城市帶的發展，否則，以行政手段來拼人口規模、土地規模，必然對城市化進程產生諸多的負面影響，也會使城市化的功能和作用大打折扣。
以城市化為重點推動城鄉一體化，還是以城鄉一體化為重點促進城市化？
工業化時代，很大程度以城鄉二元基礎上的勞動力低成本優勢為基礎。城市化時代，應當以城鄉一體化為基礎，不能再以犧牲農村來加快城市發展。問題在于，究竟以城市化來推動城鄉一體化，還是以城鄉一體化來促進城市化更為現實和有效。
從實際情況看，城市化水平高的地區城鄉差距小，城市化水平低的地區城鄉差距大。城市化程度越高，城鄉收入差距就越小。例如，東歐國家的城市化比例相對較低，城鄉人均GDP相差2~3倍；歐美國家的城市化率很高，城鄉人均GDP相差1~2倍。大城市發展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現城鄉一體化。
“十二五”城市化進程中突出的問題是兩億農民工如何市民化。“十二五”時期，土地的集約化和農民工的市民化要同步推進。未來3~5年，隨著城市化進程的加快，應當讓“農民工”三個字成為歷史。為此，解決兩億農民工融入城市，需要盡快改革戶籍、土地、社會福利的制度安排。
分類推進“省直管縣”改革，促進中小城市發展。在城市化快速發展的大背景下，“省直管縣”改革應緊扣統籌城鄉發展這一基本目標，加快建立城鄉一體化的行政體制。建議按照因地制宜、分類推進、重點突破的原則，以多種形式推進“省直管縣”改革：第一，把具備一定條件的縣升格為市；第二，把部分經濟強縣（市）升格為中等城市；第三，對靠近中心城市、并與中心城市產業關聯度高的縣，可考慮“撤縣改區”。
對于那些農業縣，建議實行財政及行政“省直管縣”。這樣，一方面使農業縣能夠直接獲得省級支持，增強縣域活力；另一方面周邊城市化的發展可吸納農業縣域的剩余勞動力。
城市化發展優先還是結構調整優先？
有人提出，幾億農民進城干什么？這是一個很大的問題。如果城市化以“拼大盤”為特點，也就是行政推動的城市化，仍然會把投資和工業作為主導，由此使城市化率與服務業比例不相稱。以經濟主導的城市化，必然使服務業成為主導產業。這就提出來，城市化的發展，是城市化發展優先還是結構調整優先？是城市化約束下的結構調整還是結構調整基礎上的城市化，兩者如何協調？哪一個更符合現實？這是值得討論的問題。
城市化是促進結構調整的主要推動力。由于歷史原因，我國確實存在城市化結構不合理的問題。大多城市的服務業比重大都偏低，經濟結構、產業結構不合理。下一步，處于發展型新階段的城市化，必然是消費拉動的城市化。這就需要加快調整產業結構、經濟結構，加快發展現代服務業，以與城市化的需求相適應。就是說，無論是解決現有的結構調整，還是確立未來的結構發展目標，其主要的推動力是城市化。
我國經濟結構失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒有城市化尤其是大中城市的發展，結構調整難以到位。應當說，我國的結構失衡和城市化有一定的內在聯系：第一，為什么工業的轉型升級比較困難？這是因為現有的城市化對工業化的約束尤其是低碳發展約束，還沒有上升為剛性約束。第二，為什么服務業發展比例低？這與城市化的水平直接相聯系。第三，為什么農業現代化的程度偏低？重要原因也是城市化水平不高。這是因為，城市化的需求是決定農業現代化的重要基礎。
在加快城市化發展中推動經濟結構調整。（1）在部分城市化率較高的地區，加快結構調整。（2）在廣大中西部地區走以城市化帶動結構調整的路子。
[作者單位：中國（海南）改革發展研究院]
