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2025年08月24日
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從本月開始，深圳市將試點處理“歷史遺留違法建筑”，這其中就包含民間所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，這也意味著全國第一個存量“小產(chǎn)權(quán)房”的處置方案“落地”。深圳的城市發(fā)展得益于改革開放和土地市場化改革的先行試點，而土地市場化在助力深圳城市化和城建融資的同時，其“急就章”的做法也留下了羈絆深圳未來發(fā)展的空間約束問題。
在深圳，一方面是城市未來發(fā)展用地枯竭，開發(fā)強度達到49%；另一方面則是占城市建設(shè)用地面積40%的違法建筑低效和無序利用。未來如果不能向存量建筑和用地要空間，深圳發(fā)展制定的各項計劃將受阻。從這個角度來講，深圳處理違法建筑的試點是“倒逼”結(jié)果，這也無疑為我國高度城市化地區(qū)盤活存量用地和集體土地市場化提供了可行的實踐經(jīng)驗。
從2009年發(fā)布處理違法建筑的實施辦法后，深圳用了5年時間研究如何將違法建筑和用地納入城市發(fā)展的正常軌道，核心問題是如何處理收益和成本在原村民、開發(fā)商和政府三者之間的合理分配，做到既能確保合理保護原村民權(quán)益的原則，又能堅持“城市規(guī)劃”和“土地用途管制”的法律底線；做到既能維護政府公信，又能體現(xiàn)政府收益。
對深圳試點處理違法建筑和小產(chǎn)權(quán)房的具體辦法而言，首先是適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益，即部分屬于原村民的住房將確權(quán)后給予正式的入市資格，而外來建房行為仍屬于違法，保持嚴(yán)厲處罰的高壓；其次，突破政府原先劃定的、每戶100平方米宅基地紅線，承認(rèn)原村民3棟以內(nèi)違法建筑合法化，并根據(jù)違法程度，在補繳一定地價的前提下可以申請“轉(zhuǎn)正”；再次，對于生產(chǎn)經(jīng)營類、商業(yè)辦公類違法建筑的處置比住宅類寬松，不管原村民還是非原村民所建，只要接受一定罰款和補繳地價，就可以發(fā)放非商品性質(zhì)的“綠本”房產(chǎn)證，若能按商品房的市場評估價補足地價，就可以“轉(zhuǎn)紅本”；最后，對于情況復(fù)雜、暫時無法確權(quán)的，暫時留用發(fā)揮其價值以待未來解決。
值得注意的是，違法建筑為深圳解決了近千萬外來人口的住房問題，城中村小產(chǎn)權(quán)房的價格和租金僅為同區(qū)域類商品住房價格的1/4到1/3，極大地穩(wěn)定了深圳外向型經(jīng)濟的用工規(guī)模、降低了用工成本，不僅塑造了“中國制造”的核心競爭力，而且發(fā)揮了保障房的作用，減輕了政府在住房保障上的壓力，降低了整個城市生活服務(wù)業(yè)的價格。同時，原村集體早期“三來一補”的外向型經(jīng)濟模式，盡管存在不集約、不節(jié)約的問題，但奠定了深圳早期工業(yè)化、城市化和開放體系的基礎(chǔ)。
因此，深圳此次處理違法建筑的做法，首先就是保障原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益，客觀承認(rèn)原村民和村集體為深圳城市化、工業(yè)化和改革開放做出的貢獻。而突破政府原先劃定的、每戶100平方米宅基地紅線，承認(rèn)原村民3棟以內(nèi)違法建筑合法化，就是對于這一歷史貢獻綜合評估后的認(rèn)可。
由于早期城市化的不完全和缺憾，而在后來城市化的過程中，原村民和村集體“違法和貢獻”的邊界、政府“歷史責(zé)任和漲價歸公”的邊界已經(jīng)難以厘清，如果單純按照土地國有的性質(zhì)、土地用途管制的規(guī)則，延續(xù)政府單一征收的做法，不僅成本高昂，而且于情于理都難以施行。可能導(dǎo)致的結(jié)果就是，一方面是房價地價高昂，居民置業(yè)成本、城市營商成本居高不下，一方面是土地大量閑置和低效利用。而整個城市也將陷入“業(yè)主不得合法收入”、“資源不得有效利用”、“政府不得有效稅收”的共輸結(jié)局。
因此，通過各方讓利，特別是政府主動讓利，獲得原村民和村集體在土地二次開發(fā)和利用上的配合和認(rèn)可，盡快讓閑置和低效利用的土地和建筑物充分利用起來，滿足市場各方的用地需求，這才能實現(xiàn)原村民、市場和政府三方共贏的夙愿。而且，在政府讓利的情況下，根據(jù)違法程度補繳地價、置換部分土地給政府，能在保護原村民、村集體利益的同時，為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更多的建設(shè)資金和空間，從而將城市整個空間高效有序地整合起來，納入統(tǒng)一的管理通道。
