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2025年08月17日
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近年來，我國經濟逐漸由原來的持續高速增長轉變為目前的中高速增長，這是我國改革開放以來面臨的全新經濟發展形勢，也是未來城鎮化長期發展必須應對的新環境。我國經濟從高速增長過渡到中高速增長階段對城鎮化意味著什么?在經濟中高速增長階段對走中國特色的新型城鎮化道路的內涵有什么要求?新型城鎮化對我國經濟保持中高速增長還有哪些改革紅利可以釋放?走好新型城鎮化道路需要處理哪些重大關系等等，需要我們認真研究。
一、我國經濟從高速增長過渡到中高速增長階段對城鎮化影響
國際金融危機后，國內外環境發生深刻變化，我國經濟社會發展進入了新階段。這個新階段的最顯著特征就是開始由過去長達三十多年接近10%的經濟高速增長轉為7以上、7.5%左右的中高速增長階段。由于發展基數越來越大，維持過去那樣的高速增長已不現實。從需求條件看，靠大規模的政府主導型投資以保持經濟增長速度的方式不再具有可持續性，我國經濟高增長過分依賴政府高強度投資的負面效果日益明顯，投資效率下降，投資和消費比例失衡，產能過剩嚴重，長期下去不可能持續。而外需受到國際需求市場需求低迷的影響，對我國經濟增長的貢獻率下降。從供給條件看，隨著以勞動力短缺和工資持續提高為特征的 “劉易斯轉折點”的到來，以及以人口撫養比不再降低為表現的“人口紅利”的消失，再加上技術、管理等其他要素供給不足和資源環境約束日益增強，經濟潛在增長率也不斷下降。此外，多年積累的諸多矛盾和問題，如產能過剩、環境污染嚴重等，也對經濟高速增長形成制約。特別是我國已進入中等收入階段，將面臨轉型陷阱、拉美陷阱、福利陷阱、城市化陷阱、資產泡沫陷阱、金融陷阱、捧殺陷阱等復雜問題。在中等收入階段保持中高速增長，不僅需要形成與經濟發展階段相匹配的高品質制度體系，而且需要擺脫增長機制鎖定，尋找增長與跨越的內在驅動。因此，在中高速增長階段，有利因素和不利因素相互交織，積極作用和消極作用相互影響，使經濟社會環境日趨復雜化，從而對城鎮化提出了新的要求，表現出以下特點：
一是經濟增長換擋調速，經濟下行壓力較大，需要城鎮化釋放需求和創造供給的能量。在增長速度換擋階段，由于市場需求和供給因素的變化需要一定的時間，經濟在一定時期內具有發展慣性，往往高時愈高、低時愈低，因此高速增長階段重點要防止經濟過熱、增速沖破上限，而增速放緩時重點要防止經濟失去活力、增速跌破下限，這就需要加強宏觀調控，使經濟增長保持在合理區間范圍內。而且，在增長速度換擋階段，依靠國家大規模投資的增長模式難以為繼，由投資拉動向需求拉動轉變尚需時日，對外貿易狀況短期內也難有根本好轉，因此國家宏觀調控難度增加，經濟下行壓力較大，迫切需要對經濟的需求面和供給面進行深度調整，尋找、培育新的經濟增長空間，增強宏觀調控的有效性和經濟發展的可持續性。城鎮化既能釋放需求，也能創造供給，如果能夠積極穩妥推進城鎮化，就可能有效擔負起時代的重任。
二是經濟結構問題突出，轉型升級迫在眉睫，需要城鎮化推動重大結構性問題的解決。進入中高速增長階段以后，我國目前經濟結構性問題并沒有得到根本性改善，轉型升級壓力依然較大。從內需結構看，經濟增長對政府投資、外貿出口的依賴程度依然較高，居民消費、投資所占比重嚴重偏低，通過刺激居民消費和民間投資帶動經濟增長還有較長的路要走;從三次產業比重看，二產獨大、三產比重偏低，2011年底我國三產比重約為43.3%，不僅遠低于高收入國家74.3%的平均水平，也低于中等收入國家55.6%的平均水平數據來源：世界銀行WDI數據庫。;從收入分配結構看，我國勞動報酬所占國民收入初次分配的比重不及40%，而世界通常比重是勞動報酬所占國民收入的三分之二，貧富差距依然較大。
三是資源環境壓力增大，生態保護要求強烈，需要城鎮化與生態文明耦合推進。近年來我國資源和環境約束壓力顯著增大，是資源稟賦、發展階段、發展方式以及體制原因共同作用的結果。我國雖然地大物博但人口眾多，許多重要資源、礦產人均占有量遠低于世界平均水平，經濟發展受到的資源環境約束相對較大，三十多年比較粗放的發展方式也造成了資源的浪費和環境破壞，而體制機制的不順和制度的缺失也導致了唯GDP主義的盛行，不少地方發展經濟是以浪費資源和犧牲環境做代價的。一些城市“十面霾伏”、“水漫金山”、垃圾圍城，給我們敲響了警鐘。迫切要求轉變經濟發展方式，城鎮化與生態文明深度耦合，處理好城鎮化發展和資源環境的關系。
四是“中等收入陷阱”風險尚存，保障和改善民生任務繁重，要求城鎮化發展中更加注重以人為本。我國仍處于并將長期處在社會主義初級階段，基本國情沒有變。伴隨著城鎮化的發展，大量農村富余勞動力進城務工，但長期以來，不少城市更多的是購買他們的勞動力，僅僅把他們看成是勞動者，而不是城市里平等的一員。如果城鎮化不能給老百姓帶來實實在在的利益，如果不能創造更加公平的社會環境，甚至導致更多不公平，城鎮化就失去意義，也不可能持續?？邕^“中等收入陷阱”，努力保障和改善民生，需要在城鎮化的發展中，更加注重以人為本。經濟進入中高速增長階段以后，城鄉社會矛盾、社會問題依然存在，而且在某些領域矛盾還比較尖銳、迫切需要推進社會管理創新，在城鎮化進程中推動農業轉移人口市民化，維護社會公平正義。
五是國際關系深度調整，亟需擴大迂回空間，城鎮化應當成為我們手中的大牌。國際金融危機后，國際經濟進入新一輪調整轉型期，發達國家提出了再工業化的口號，紛紛制定優惠政策將先進制造業留在國內，同時貿易保護主義也重新抬頭，并試圖通過 TTIP和TPP繞過WTO建立國際貿易新規則，國際政治經濟關系面臨深度調整。我國科技投入、創新能力不足，科技進步貢獻率40%，與發達國家 70%水平還有很大差距;產業發展水平較低，大量出口產品都處于產業鏈的低端，少數高端產品出口受到打壓，與發達國家競爭處于明顯劣勢;與此同時，我國勞動力成本提高、匯率上升，后起發展中國家以較低的成本和價格參與國際分工，我國在一些傳統領域的比較優勢逐漸喪失。這種“前堵后追”局面使我國拓展國際市場的空間縮小。為了增強我國在國際舞臺上的影響力，我們要打好城鎮化這張牌，增大回旋余地。
二、在經濟中高速增長階段對走中國特色的新型城鎮化道路內涵的要求
改革開放三十多年來，我國城鎮化的發展，為經濟社會進步和人民生活明顯改善作出了重大貢獻，推動人民生活從溫飽到小康的歷史性跨越，推動經濟總量躍居世界第二的歷史性飛躍，促進了社會生產力發展，這一點要充分肯定。但是，以往的城鎮化為了服務于經濟快速發展，將注意力集中在土地開發利用上，在為經濟提供發展空間、為地方政府提供財政收入的同時，對普通居民的利益保障、對生態環境保護重視不夠，也存在著“見地不見人”、半城鎮化、被城鎮化、貴族化城鎮化、“大躍進式”城鎮化等諸多問題，也受到了社會輿論的不少批評。在我國經濟進入中高速增長階段以后，增速放緩使城鎮化發展中的矛盾更加凸顯出來，特別是強制拆遷、環境污染、農民工權益、棚戶區、零就業家庭等問題飽受詬病，并成為引發社會矛盾和群體性事件的重要根源，隨著我國經濟社會發展水平和人民生活水平不斷提高，人民群眾的公平意識、民主意識、權利意識不斷增強，對社會不公問題反映越來越強烈，迫切需要走出一條有中國特色的新型城鎮化道路。
新型城鎮化道路是不同于過去的城鎮化道路，是具有中國特色的健康城鎮化道路。這里講的中國特色，主要有三點：第一，中國是具有13億人口的大國，要在實現現代化過程中走新型城鎮化道路，應該說是世界上最難的一件事情。在我們這樣一個擁有13億人口的發展中大國實現城鎮化，在人類發展史上沒有先例。第二，中國是一個城鄉二元比較嚴重的國家，如何破解城鄉二元，是我們中國推進新型城鎮化的一個非常重要的任務，我們要有耐心和定力。城鎮化目標正確、方向對頭，有利于破解城鄉二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕。到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化。第三，工業化、城鎮化和生態文明建設，這三件事情一個也不能少，屬于同步進行、疊加進行，這個難度也比世界上任何一個國家難度要大得多，與先行現代化國家的歷程不一樣。走出一條新路，而且世界經濟和生態環境也將從中受益。我們理解，所說的中國特色，更多的是要考慮中國這三個特殊的國情，在考慮這個國情的基礎上推進我們新型城鎮化建設。我們推測，如果到2050年，我國農業轉移人口市民化基本保持在平穩線上，城鎮化歷史任務能夠真正穩妥完成，就是了不起的世界級水平的成就。
那么，什么是新型城鎮化?簡言之是以人為核心、以質量為關鍵、以改革為動力。如果再具體一些怎樣講?以往我也做過歸納，曾提出過四條和六條，根據中央城鎮化會議的精神，我重新歸納為七條，就是走以人為本、四化同步、城鄉互動、科學布局、綠色低碳、傳承文化、體制創新的道路。
首先，新型城鎮化，是堅持以人為本，體現公平共享、包容發展的城鎮化。要合理引導人口流動，重點推進農業轉移人口市民化，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力，實現城鎮基本公共服務均等化。以人為本，是科學發展觀的核心，是我們黨的根本宗旨和執政理念的集中體現，也是城鎮化科學發展的根本保證。以往的城鎮化，一些地方熱衷于“蓋高樓”、“造新城”，對農民工市民化問題沒有給予應有的重視，存在著見物不見人的傾向。而一些地方因城鎮建設和管理滯后，“城市病”已經顯現，影響了城鎮居民工作和生活質量。以人為核心的城鎮化，就是要努力破解城鄉二元體制和城鎮內部的二元結構，使城鄉居民共享發展成果，過上更加美好幸福的生活。
其次，新型城鎮化，是堅持四化同步，體現產業支撐、就業優先的城鎮化。城鎮化要有產業支撐，要促進工業化和城鎮化良性互動、信息化和城鎮化深度融合、城鎮化和農業現代化相互協調。有了四化并舉，產業(包括金融和技術)發展起來了，城鎮就能夠集聚人氣，有了吸納就業的能力，實現產城人三方面的融合，并能夠向智慧城市前進。沒有產業支撐的城鎮化，難以提供就業崗位，就是“唱空城計”，就會出現“空城”或“鬼城”。一些發達國家和東亞國家，較好地協調了四化同步，實現了現代化。而一些拉美國家由于四化不協調，就業問題突出，城市里出現了大量貧民窟，現代化進程嚴重受阻。在城鎮化發展中，我們要補上服務業的短板。服務業是城鎮就業最大的容納器，多為中小微企業，有的甚至是夫妻店，鋪天蓋地，潛力很大，要大力扶持，加快發展。
第三，新型城鎮化，是堅持城鄉互動，體現以城帶鄉、工農互惠的城鎮化。城鄉二元結構是制約城鄉發展的主要障礙，小康不小康，關鍵看老鄉。推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成，要嚴防死守耕地紅線，確保國家糧食安全。要探索農村土地集體所有制的有效實現形式，加快構建現代農業經營體系。土地經營權流轉、集中、規模經營，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，鼓勵發展、大力扶持家庭農場、專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型主體。要探索農民變市民，進城不離鄉，“就地就近”城鎮化的路子。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，健全體制機制，不斷加大強農惠農富農政策力度，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與城鎮化進程、共同分享城鎮化成果。
第四、新型城鎮化，是堅持科學布局，體現因地制宜、協調有序的城鎮化。全國主體功能區規劃對城鎮化總體布局做了安排，提出“兩橫三縱”的城市化戰略格局，要一張藍圖干到底。要根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，以城市群為主體形態、東中西地區因地制宜、大中小城市和小城鎮協調發展，優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構。目前，我國人口過度向少數特大城市集中，城市過度向東部集中的勢頭越來越明顯，造成大城市規模過大、小城市規模太小、地區差距日益擴大，城市布局不夠合理。這不僅產生大量的經濟問題，而且帶來嚴重的社會、政治和生態問題。由于中西部地區城市發育明顯不足，這導致了人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，極大增加了經濟社會運行和發展的成本，不僅不利于全面推進現代化建設，也不利于維護民族團結、保障國家安全。要在京津冀、長三角、珠三角城市群的基礎上，在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。
第五，新型城鎮化，是堅持綠色低碳，體現承載力強、和諧宜居的城鎮化。要根據城鎮人口增長趨勢和資源環境變化態勢，著力提高城市綜合承載力和可持續發展能力，將生態文明融入城鎮化全過程。當前，我國正處于城鎮化快速發展階段，隨著城市人口的急劇增長及城市規模的迅速擴張，城市綜合承載能力倍受考驗，高投入、高排放、高污染的路子不能再走下去了，必須堅持綠色低碳發展。要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。
第六，新型城鎮化，是堅持傳承文化，體現歷史文脈、民族特色的城鎮化。城市建設水平是城市生命力所在，也是城市的軟實力。城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，既不能閉門造車，也不能邯鄲學步，避免走彎路;要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，要融入讓群眾生活更舒適的理念，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁;要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈，體現民族文化的自信;要加強建筑質量管理制度建設，把文化和文明體現在有生命力的建筑中。在促進城鄉一體化發展中，既要提升和傳播城鎮文明，也要保護和尊重鄉村文明，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房。
第七，新型城鎮化，是堅持體制創新，體現兩手結合、改革配套的城鎮化。要更加重視市場規律，更好地發揮政府作用，兩手結合，兩手都硬。正確處理政府和市場的關系是經濟體制改革的核心問題，也是城鎮化健康發展的根本性問題。實踐證明，成功的城鎮化，既是市場調節、自然發展的過程，又是政府調控、規劃引導的結果。我國城鎮化過程中出現的許多問題都與市場和政府兩只手的作用沒有發揮好、沒有協調好密切相關。雖然市場存在著外部性等缺陷，但總體上看，我國過去曾經走過由政府包辦、排斥市場作用、忽視民間力量的城鎮化道路，政府過分干預是造成市場信號扭曲、不能正常發揮作用的主要因素。同時，政府越位與缺位并存還影響了政府作用的發揮，不該管的管了，該管的卻沒有管好。今后，一方面要堅持微觀交給市場，充分發揮市場資源配置的決定性作用，把錯裝在政府身上的手換成市場的手;另一方面還要充分認識到我國城鎮化是一項復雜的系統工程，具有復雜性、長期性和艱巨性，又要更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、土地用途管理、建設基礎設施、提供基本公共服務、加強生態環境保護和社會治理等方面的職能。
三、新型城鎮化對我國經濟保持中高速增長釋放紅利
在經濟中高速增長階段，中國將面臨兩個方面的挑戰，一是如何保持宏觀經濟的穩定，二是如何發掘和用好新的增長點[13]。 2012年，我國常住人口城鎮化率達到52.57%，距離65-70%的城鎮化率還有很大的空間?？紤]到我國戶籍人口城鎮化率只有35.29%，城鎮化的發展空間更大。而且，我國城鎮化地區差距也很大。從三大地區看，2011年東部地區城鎮化水平為61.07%，中部為46.99%，西部為42.99%，東部比中部高14.08個百分點，比西部高18.08個百分點。從各省份看，城鎮化水平最高的上海市與最低的貴州之間相差58個百分點。這說明城鎮化在增加供給、刺激需求、推動經濟社會變革等方面還有很大的作用空間，能夠在較長時期推動經濟中高速增長，保障國民經濟持續健康發展。
首先，新型城鎮化是經濟運行穩定在合理區間的重要保證。中高速增長階段，我們要跨越“中等收入陷阱”，克服經濟增長的下行慣性，同時避免在刺激經濟時引起物價的大幅上漲，就需要充分利用城鎮化自身具有的巨量市場需求、供給能力，使其成為經濟發展的“調控閥”，保證國民經濟維持一個合理、穩定、較快的發展速度。城鎮化將產生巨量的公共基礎設施和公共服務需求，改變農民原有生產方式和生活方式，帶來政府財政支出結構的優化和民間投資、消費的蓬勃發展;城鎮化將大量農民轉變成市民，有利于增加勞動力市場供給、促進耕地和建設用地有序流轉，對于工業化、農業現代化深入發展大有裨益。一言以蔽之，城鎮化巨大的內需空間和強大的要素供給能力增強了國家的宏觀調控能力，是經濟增長率、就業水平等不滑出“下限”、物價漲幅等不超出“上限”的重要保證。
其次，新型城鎮化是打造中國經濟升級版的重要推動力。在中高速增長階段，我國經濟發展的最重要任務就是，在保證經濟總量持續增加的同時，實現經濟的轉型升級。城鎮化是我國內需最大潛力之所在，搞好城鎮化有利于減輕經濟增長對出口、投資的依賴，城鎮化的聚集效應也有利于普通居民服務業及科技、金融、信息、物流、文化等新興產業的發展;新科技革命背景下的城鎮化能夠為科技創新的產生和應用提供廣闊的市場空間，為我國在第三次科技革命浪潮中占據主動位置提供了良好條件;城鎮化通過人口非農化、社會保障體系和財政轉移支付措施，可以為城鄉差距、貧富差距、地區差距等突出問題的解決提供契機;另外城鎮化通過人口聚集實現資源能源的集約利用和生產生活廢棄物的集中處理，能夠切實減輕經濟社會發展對環境資源造成的破壞。
第三，新型城鎮化是推動改革釋放紅利的重要突破口。在經濟增長過程中，宏觀調控是必要的，但增強經濟發展的內生動力，最關鍵的還是要靠體制機制的完善，靠改革紅利的充分釋放。在中高速增長階段，各種深層次矛盾逐漸顯現出來，目前社會利益格局基本形成，利益主體日趨多元化，利益訴求日益多元化，要形成共識推進改革并非易事。而城鎮化過程中的農民工市民化、棚戶區改造、城市環境質量等問題，社會比較關注，認識也比較統一，可以先行一步，通過城鎮化的一系列配套措施推動改革，為收入分配、土地制度、財稅體制、投融資體制、行政體制等整體配套改革的全面推進創造有力的條件。
第四，新型城鎮化是保障和改善民生的重要平臺。將農村人口轉移到城市，是城鎮化的起點而非終點，城鎮化建設過程是解決好城鄉居民生產生活、保障和改善民生的全過程。新型城鎮化建設要求實現城鎮化和工業化、信息化、農業現代化同步發展，各地在實際推動過程中也將產城融合、耕地和建設用地有序流轉作為城鎮化發展的基本條件，這有利于保障城鄉就業這一“民生之本”;新型城鎮化將農民工市民化和棚戶區改造作為城鎮化推進的重點工作，有利于改變農民工和棚戶區居民居住條件差、家庭收入少、保障水平低的現狀，改善底層群眾的生產生活狀況;城鎮化需要加強城市交通、地下管網、廢棄物處理等基礎設施配套建設，加大對城市水源、空氣質量的檢測和保護力度，這有利于改善居民生活條件，克服城鎮化粗放式發展帶來的各種弊端。
第五，新型城鎮化為贏得國際合作主動權提供了戰略迂回空間?！ 叭胧馈笔怪袊硎芰耸陻U大開放帶來的紅利，但目前這種紅利正在逐漸消失，勞動力原材料成本上升、新興市場崛起、發達國家再工業化、歧視性貿易摩擦增多等諸多因素疊加給我國對外貿易帶來前所未有的挑戰。城鎮化將立足點放在內需上，可以有效減輕外貿增長乏力對中國經濟的不利影響和個別國家對我國和平發展的遏制;城鎮化的集聚效應和綠色低碳發展方向能夠有效減少經濟發展對資源環境的消耗，降低我國對外資源能源依賴程度，維護國家經濟安全;我國城鎮化搞得好，能夠成為世界經濟發展的主要推動力之一，為國外的產品、資金、技術等提供廣闊的市場空間，這為我國贏得國際交往的主動權和國際話語權提供廣闊的戰略迂回空間。
四、推進新型城鎮化需要正確處理的重大關系
城鎮化是現代化的必由之路，也是一個自然歷史和經濟社會發展過程，推進城鎮化要從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。推進新型城鎮化，需要正確處理若干重大關系，這里重點討論三個問題：
(一)、正確處理速度與質量的關系
按照美國城市地理學家諾瑟姆(Ray M•Northam) 揭示的城市化發展三發展階段論，我國在30%￣70%之間都將處于城鎮化加速階段，這是城鎮化發展的規律。根據城市病發展的四階段論，城市化率在50%￣70%是城市病的發作階段，城鎮化是不健康的。2011年，中國城鎮化率達到了51.27%，應該說進入了城鎮化快速發展階段和城市病發作階段的疊加期。從中國城鎮化過程的特征看，在中國城鎮化剛剛進入快速發展和城市病發作階段的疊加期，雖然還沒有出現諸如拉美和印度那樣嚴重的“城市病”，但也存在諸如“半城鎮化”、“隱性城鎮化”、“被城鎮化”、“過度城鎮化”和一定程度上的“病態城鎮化”等現象和問題，而且各種問題和矛盾日漸積聚、突出。此外，由于缺乏有效措施和調控機制，在城鎮化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度集聚、小城鎮發展無序，地區發展失衡、城市之間的關系不協調等問題。這些問題如果不未雨綢繆、及早診治，勢必演化為日益嚴重和難以治療的“城市病”，甚至陷于“拉美陷阱”，嚴重影響中國城鎮化的健康發展。因此，在城鎮化進入快速發展周期和城市病顯性化和發作階段的疊加期，城鎮化面臨的主要問題已經不是速度太慢的問題，而是城鎮化質量方面存在缺陷，我們必須以提高城鎮化質量為關鍵，推進城鎮化健康發展。否則，城鎮化就走不下去。從當前的情況看，需要處理好以下幾個方面的問題：一是要積極促進農民工市民化，逐步解決半城鎮化問題。要按照因地制宜，分步推進，存量優先，帶動增量的原則，堅持兩手抓，一手推動戶籍制度改革，一手推動基本公共服務均等化，有序推進農民工市民化。二是要以人為本，妥善解決城市病問題。要提供與城鎮經濟發展水平相適宜的的基礎設施和基本公共服務，優先解決城鎮人口的就業、安居、教育、醫療、交通等問題，提高城鎮居民生活質量。三是要轉變城鎮發展模式，提升城鎮的可持續發展能力。要加強城鄉不同類別的空間管制，大力推進低碳生態城市建設，促進城鎮集約緊湊發展;圍繞提升城鎮發展軟實力，加快城鎮服務功能建設和綜合管理，提高城鎮管理服務水平。四是要建立城鎮化發展評價體系，確保城鎮化健康發展?？茖W制定城鎮化質量評價指標體系，將城鎮化質量納入政績考核、重大事項督查范圍。
(二)、正確處理人口城鎮化與土地城鎮化的關系
城鎮化既意味著農業剩余人口由農業和農村向非農產業和城鎮轉移，也意味著土地由農業、農村用途向工業、城鎮用途轉變，是農業剩余人口市民化(人口城鎮化)和農地非農化(土地城鎮化)的統一。由于城鄉二元制度的存在，農業剩余人口市民化被分割為農民非農化和農民工市民化兩個過程。改革開放以來，農村改革的成功、工業化和城鎮化進程加速，極大地推動了農民非農化和農地非農化，但由于城鄉二元制度的阻礙，農民工市民化速度卻異常緩慢。2000-2012年間，城鎮化率始終落后非農化率14-15個百分點;如果僅僅考慮戶籍人口，城鎮化率落后農民非農化率的差距就更大了(2012年為31個百分點)。土地城鎮化(或農地非農化)的速度也大大快于人口城鎮化的速度。2000-2011年間，城鎮建成區面積增長67.8%，其中城市建成區面積增長了94.3%，但同期城鎮人口只增長了52.7%。如何協調農民非農化、農民工市民化與土地非農化的關系，需要處理好以下三個關系：一是中央財政轉移支付與農民工市民化掛鉤。二是實行征地和農民工市民化掛鉤。三是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。當然，對于其他就業能力較差、不能穩定就業的農民工，政府也應盡可能的做到基本公共服務的均等化，并通過教育和培訓，提高勞動技能和就業能力，積極為其落戶創造條件。
(三)、正確處理加強頂層設計與鼓勵地方探索的關系
城鎮化是一系列公共政策的集合。推進新型城鎮化，關鍵是改革。從我國城鎮化發展歷程看，改革發揮著至關重要的作用。當前，尤其要加強城鎮化的規劃引導和制度的頂層設計，按照主體功能區的要求，加強全國城鎮化的科學布局和統籌規劃，統籌謀劃和大力推進戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、投資融資、行政區劃等方面的改革，妥善處理關系城鎮化發展全局的幾個重大戰略難題，只有這樣才能保證新型城鎮化的正確方向，促進新型城鎮化健康發展。如逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度;探索實行城鎮建設用地增加規模，與農業專業人口落戶數量相掛鉤的政策;建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制為，實現城鎮基本公共服務、常住人口全覆蓋和城市基礎設施建設提供資金保障;通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮化健康發展的激勵機制;深化行政體制改革，沖破行政區劃的壁壘，賦予地方更多的發展自主權。同時，要把頂層設計和鼓勵地方探索結合起來，發揮好地方的積極性和能動性。今后，要深化試點示范，通過小范圍實踐、小步子突破，逐步總結推廣。如鼓勵地方政府根據全國規劃布局和改革要求，因地制宜，積極試點探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，探索建立進城落戶農民承包地流轉和宅基地退出機制，降低行政成本的設市模式，積極探索和總結各地城鎮化道路和模式。
