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2025年08月18日
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編者按：2013年是新一屆政府的開局之年，也是實(shí)施“十二五”規(guī)劃承前啟后的關(guān)鍵一年。年初人民網(wǎng)推出的“2013年兩會調(diào)查”，近125萬人次的網(wǎng)民票選出了社會保障、收入分配、反腐倡廉、住房保障、穩(wěn)定物價(jià)、醫(yī)療改革、食品藥品安全、法治中國、行政體制改革及國防建設(shè)共十個(gè)關(guān)注的熱點(diǎn)。2014年兩會前夕，本網(wǎng)特別開設(shè)《向人民報(bào)告》欄目，梳理一年來上述熱點(diǎn)領(lǐng)域的政策脈絡(luò)，回顧政府一年來的工作進(jìn)展，并對2014年作出展望。
安居才能樂業(yè)。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），對“安居”明確如下：健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系。
2013年第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的政府工作報(bào)告中提到，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控和保障性安居工程建設(shè)。繼續(xù)抓好保障性安居工程建設(shè)和管理，讓老百姓住上放心房、滿意房。
這一年，圍繞棚戶區(qū)危舊房改造、切實(shí)增加保障房供給所做的工作，均達(dá)到了年初預(yù)設(shè)的目標(biāo)。地方對共有產(chǎn)權(quán)保障房的探索，被期許為住房保障新思路。在2014年伊始，公共租賃住房和廉租住房的并軌也有了政策上的明確。
推進(jìn)棚戶區(qū)危舊房改造
“好事再難也要辦好”
棚改實(shí)際啟動已近十年。從2008年到2012年的5年間，全國開工改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，基本建成750萬套，覆蓋全國31個(gè)省區(qū)市。
2013年，我國棚戶區(qū)改造工作穩(wěn)步進(jìn)行，一組數(shù)據(jù)顯示：全年共改造城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房304萬套。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥去年9月在接受采訪時(shí)稱，根據(jù)各地匯總的數(shù)據(jù)，全國還有1400多萬戶需要進(jìn)行棚改。齊驥表示，尚未改造的棚戶區(qū)大多遠(yuǎn)離城市、縣城，即使在城市中心區(qū)的棚戶區(qū)，建筑密度都很大，加之各地一般都遵循先易后難的原則，相對以前改造的，待改造的難度更大。齊驥同時(shí)指出，最主要的難題是資金缺口大。住建部住房保障司副司長張學(xué)勤則形容這類棚戶區(qū)改造都是“難啃的硬骨頭”。中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪利娜也向人民網(wǎng)記者指出，資金、土地問題，在這類棚戶區(qū)改造中表現(xiàn)得尤為突出。
面對“難啃的硬骨頭”，齊驥的回應(yīng)直接而有力：“好事辦好不易，再難也要辦好”。汪利娜對棚改持肯定態(tài)度，認(rèn)為不僅提升了困難群眾的生活信心，還能改善城市面貌提高城市品位，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2013年6月的國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步強(qiáng)化政策支持加快棚戶區(qū)改造，包括增加財(cái)政投入、鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與棚戶區(qū)改造和完善安置補(bǔ)償政策等六項(xiàng)政策。國家發(fā)改委主任徐紹史在2013年底的全國發(fā)展和改革工作會議上表示，中央明年投資方向確定，主要投向棚改保障房等。
“空置”尷尬待破解
2013年全國城鎮(zhèn)保障性安居工程的建設(shè)目標(biāo)是基本建成470萬套、新開工630萬套。年末召開的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議透露，這一目標(biāo)超額完成。
2013年4月，住建部在關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知中提出：各地要合理規(guī)劃選址，盡可能將保障性安居工程安排在交通便利、配套設(shè)施齊全地段及住房供需矛盾突出、外來務(wù)工人員聚集的區(qū)塊。落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和工藝流程，確保工程質(zhì)量。通知強(qiáng)調(diào)，要把加快建設(shè)進(jìn)度、完善配套設(shè)施放在重要位置，切實(shí)增加有效供應(yīng)，加大配套設(shè)施投入力度。
多個(gè)省份積極回應(yīng)，例如陜西省2013年建成保障房32.4萬套, 通過加大投入、做好配套，劃下選址硬標(biāo)準(zhǔn)提高入住率將項(xiàng)目優(yōu)先安排在交通便利、生活方便、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對完善的區(qū)域，保障房的入住率從65.7%提高到了84.3%。
但是，去年多省的審計(jì)報(bào)告也暴露出保障房“遇冷”空置的狀況，如山東1.29萬套，海南9000多套。對上述現(xiàn)象，汪利娜認(rèn)為需求不對稱是造成保障房空置的最主要原因，大中城市由于土地緊張、價(jià)格緊缺，建造保障房往往會得不償失，于是就把保障房指標(biāo)派到縣級市或者小城鎮(zhèn)中，但是縣級市和小城鎮(zhèn)人員外流現(xiàn)象嚴(yán)重，對保障房沒有那么大的需求。同時(shí)，地段偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和公共服務(wù)設(shè)施不完善也是造成保障房大量空置的原因之一。
一方面是大中城市中低收入人群難以實(shí)現(xiàn)有家能夠“安居”的夢想，另一方面又是小城市保障房出現(xiàn)了空置的尷尬現(xiàn)象。華東理工大學(xué)公共理學(xué)院教授龔秀全稱，“保障房空置，除了配套措施和購買力的因素外，更大的原因在于考核保障房建設(shè)時(shí)主要的依據(jù)仍是數(shù)量，這導(dǎo)致很多地方濫竽充數(shù)，需求與供給嚴(yán)重不匹配。”
全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會投融資中心主任尹斌在接受人民網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，政府在制定住房保障政策時(shí)要明確，首要任務(wù)是保障群眾的居住權(quán)，保障房建設(shè)應(yīng)該去投資化功能，斬?cái)嗍袌龅摹吧唐坊钕搿保@是消除保障房資源不能充分有效供給的根本。而汪利娜直言：“保障房的購買價(jià)格低于同區(qū)位的市場價(jià)格，持有若干年后，經(jīng)過辦理手續(xù)和支付些許費(fèi)用，就能以市場價(jià)格出售或出租。尤其是在大中城市如北京，這點(diǎn)尤甚。”
汪利娜表示，希望住房保障工作更多重視中低收入人群的住房難題，同時(shí)盡量避免“居住隔離”現(xiàn)象，即避免由于職業(yè)、生活習(xí)慣、文化水準(zhǔn)或財(cái)富差異等關(guān)系，特征相類似的都市居民集居于一特定地區(qū)，不相類似的團(tuán)體間彼此分開產(chǎn)生隔離現(xiàn)象。應(yīng)圍繞構(gòu)建“多元混居社區(qū)”這一基本目標(biāo)，制定相應(yīng)的治理與協(xié)調(diào)對策。
公共租賃住房和廉租住房并軌惠及低收入家庭
共有產(chǎn)權(quán)房助力解決“夾心層”住房難
十八屆三中全會通過的《決定》提出，健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系。此前，中共中央政治局就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)進(jìn)行第十次集體學(xué)習(xí)，中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。
齊驥在2013年底接受《人民日報(bào)》采訪時(shí)候表示，要落實(shí)好《決定》精神，就要在實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)的過程中，處理好政府和市場的關(guān)系。一方面必須堅(jiān)持市場化改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。另一方面政府必須“補(bǔ)好位”，提供能夠滿足基本需要的住房保障公共服務(wù)。2014年，城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房有望開工600萬套以上。
在保障低收入群體住房方面，住建部會同財(cái)政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。 齊驥表示，并軌順應(yīng)群眾意愿，符合各地實(shí)際，通過并軌運(yùn)行會給今后住房保障工作帶來積極推動。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：可以方便群眾申請；給群眾提供了更大的選擇余地；給在保的住房困難家庭帶來了方便；優(yōu)先解決收入較低家庭的住房困難問題。
在保障“夾心層”的住房困難方面，住建部就地方共有產(chǎn)權(quán)保障房展開的探索給出了態(tài)度。
“夾心層”指的是中低收入家庭，特別是新就業(yè)職工及以外來務(wù)工人員為代表的城鎮(zhèn)新移民。他們多具有較好的勞動技能，有一定的住房支付能力，但階段性住房支付能力不足。共有產(chǎn)權(quán)保障房，就是保障對象根據(jù)自己的條件購買保障性住房一定比例的產(chǎn)權(quán)份額，地方政府持有保障性住房的另一部分產(chǎn)權(quán)。
早在2013年之前，上海、江蘇淮安等地就開始了低調(diào)的試點(diǎn)。2013年年底，住建部、北京市政府等陸續(xù)對共有產(chǎn)權(quán)住房制度進(jìn)行了討論。
齊驥2013年12月接受新華網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)保障房，符合公平、效率原則，可以避免陷入福利陷阱，有利于保持或激發(fā)社會的活力。下一步，住建部將指導(dǎo)各地有序開展共有產(chǎn)權(quán)保障的探索，完善產(chǎn)權(quán)分配和上市交易收益調(diào)節(jié)機(jī)制，切實(shí)消除牟利和尋租空間。2013年12月24日，在全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，住建部部長姜偉新在部署2014年工作時(shí)明確表示“要更加注重分類指導(dǎo)，探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房和強(qiáng)化市場監(jiān)管”。
在今年的北京兩會上，北京市副市長陳剛明確表示，2014年將力推共有產(chǎn)權(quán)房，數(shù)量達(dá)到5萬套，占今年商品房供應(yīng)量的近一半。這條簡短的消息被指傳遞出房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，共有產(chǎn)權(quán)或成住房保障新思路。
中國人民大學(xué)公共政策研究院教授毛壽龍認(rèn)為，這種模式更適合快速發(fā)展的地級市，房價(jià)相對較低，可以參照商品房定價(jià)。但在北京、上海等房價(jià)較高的一線城市，共有產(chǎn)權(quán)房如何定價(jià)才能既讓中低收入階層買得起，也沒有牟利空間，是需要解決的問題。
