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2025年08月22日
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《學習時報》日前刊發蔡永飛撰寫的《“十二五”如何統籌城市化和新農村建設》，全文如下。
現階段我國城市化雖然進程加快，但仍然滯后，突出表現為農民工問題日趨嚴重。近兩億農民工一到春節就要從城市回到農村、過完春節再從農村返回城市，一方面給運輸部門造成了很大壓力；另一方面，農民工只能在春節與家里留守老人、留守婦女、留守兒童相聚，對農民工家庭來說很不人道，尤其是，農民工無法定居在城市或者農村，不利于他們參加城市現代化建設，也很難讓他們成為新農村建設的主體，也難以即時實現這一龐大人群的消費能力，對于保增長、擴內需、調結構都十分不利。
同時，城市化雖然有所進展，但城市建設中問題十分嚴重，突出表現是多數城市房價居高不下，已經成為威脅社會穩定的一個隱患。加快城市化進程，解決好城市民生問題特別是農民工問題，統籌推進城鎮化和新農村建設，已經刻不容緩。
城市化滯后的原因是多方面的，一個重要原因與1994年開始實施的分稅制有關。近年來，筆者在全國許多地方調研時了解到，幾乎所有地方官員都認為地方政府“財力和事權不對稱”，制約了地方的發展。按照現行分稅制規定，增值稅的75%和所得稅的60%劃歸中央。再加上農村地區免除了農業稅，地方政府可用財力嚴重不足。由于財權減少、事權卻有增無減，地方政府只好“另辟蹊徑”。當有些地方“創造”了“經營城市”的經驗之后，“土地財政”很快成為普遍現象，即靠出賣土地增加政府收入，以此來發揮政府在推動經濟社會發展中的主導作用。
“土地財政”彌補了地方政府財力的不足，為許多地方的城市建設發揮了十分重要的作用，特別是城市基礎設施建設的提速，極大地改變了中國城市的面貌，也大大助推了我國重化工業的快速發展。但是，“土地財政”的弊端也十分明顯。第一，大多數城市向周邊農村擴張，使國家實行“最嚴格的耕地保護制度”難以落實到位。第二，所謂“土地財政”其實主要是用低價征收農民土地、高價拍賣給開發商，實際上就是政府剝奪農民利益。第三，政府在高價出讓土地時，和房地產開發商聯手推高了房價。加上許多地方政府并沒有按照中央要求加強保障房建設，使城市居民住房問題難以解決，更使農民工無法在城市落腳。從各地實際情況看，由于土地資源不足，土地財政也已經無法持續。由此而言，分稅制雖然對中央政府增強執政能力作出了重要貢獻，但其弊端也是顯而易見的。
為抓住后危機時代轉危為機的機遇，加快經濟發展方式轉變，統籌推進城市化和新農村建設，筆者認為：
第一，調整分稅制，增加地方政府收入分成，并按照稅收和稅源一致性原則改革現行稅制，以降低地方政府對“土地財政”的依賴，為地方政府推進城市化、城鎮化提供合理的、可持續的動力。加快城市化、城鎮化進程，仍然需要地方政府發揮主導作用。為此，國家必須支持并且激勵地方政府增強財政汲取能力。從“十二五”開始為一部分城市“放水養魚”已勢在必行。建議在“十二五”期間，在全國市區人口10萬到80萬的小城市和中等城市實現新的分稅制，增值稅存量部分每年將中央分成減少5%，五年從75%減少到50%，另外50%歸這些城市政府；增量部分全部由這些城市政府收取。同時，將現行稅制關于企業在注冊地納稅的規定，改變為在稅源地交稅。以這樣兩項改革來增加地方政府財政收入，激勵地方政府加快經濟社會發展，尤其是加快推進工業化進程，從而吸納更多勞動力，把農民工穩定在城市。在農村剩余勞動力轉移到并穩定在城市的同時，有條件的地方可以加快小城鎮和中心村建設，引導那些“空心村”、“空殼村”的農民集中起來居住，騰出更多土地進行農業適度規模經營。在一二十年之后，比如說在小城市人口增加到50萬、中等城市人口增加到200萬左右，并且產業發展達到一定水平的時候，如果有必要的話，可以考慮逐步恢復目前的分成比例。
在人口超過300萬的超大城市的近郊區，可將離這些城市半小時左右車程的縣城、中心鎮，規劃為這些城市的衛星城，并采取措施加快建設。可以通過政府的行政命令，將集中在這些城市的大型國企的總部或分部，分散一些到這些衛星城去。同時既引導附近的農民，也引導城市居民包括在城市工作的農民工到這些地方居住。這樣既有利于這些城市周邊地區加快新農村建設，也有利于緩解這些城市房價居高不下的壓力，讓虛高、過高的房價降下來。在這些衛星城也應實行新的分稅制。
建議在特大城市、超大城市仍然實行現行的分稅制，以引導特大城市特別是超大城市過度集中的資源疏散到中等城市去，以加快中等城市的發展。事實上，現階段像北京、上海這樣的超大城市規模已經過大，城市居民的生活質量很難提高，應限制其繼續擴大。
第二，修訂《城鄉規劃法》，讓規劃加強城鄉統籌，強化城鄉規劃的剛性。2007年以前，我國只有城市規劃法，法律沒有要求和規范統籌城鄉發展。但把“城市規劃法”改名為“城鄉規劃法”，并不能馬上就做到把新農村建設納入城鄉建設規劃中。事實上，許多地方的規劃仍然是城市規劃和新農村建設規劃兩張皮。特別是在2005年中央提出新農村建設戰略任務之后各地掀起的新農村建設規劃熱中，基本上仍然是把農村區域單獨來規劃，而缺乏具有長遠戰略意義的城鄉統籌。修訂后的《城鄉規劃法》應當規定，小城鎮和鄉村規劃必須包含于城鎮體系規劃和城市規劃之中。中心城市的規劃，至少要規劃到周邊行政區劃內每一寸土地；最好能夠規劃到城市可輻射范圍內的所有農村地方。
應當借鑒國外規劃法的經驗，給城市規劃編制設置“公眾評議”、“公眾聽證”的程序，按照科學執政、民主執政的要求，既讓專家參與，也向民眾征求意見。應當規定，規劃須經本級人民代表大會審議，而不是人大常委會審議；并要規定人大審議規劃須設置辯論、投票表決等程序。同時，應強化政府執行規劃的法律責任，把“責令改正，通報批評”、“對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分”之類的規定，修改為“根據情節輕重依法追究刑事責任”。在規劃問題上，政府部門的法律責任必須從嚴規定、從嚴執行，保證城鄉規劃的編制和實施不受領導干部長官意志隨意性的影響。只要能夠做到這一點，現階段城市化進程中拆遷引發的矛盾問題，將大大減少。
第三，加快《土地管理法》的修訂，對城市國有土地使用者收取土地租金作為財政收入，對征收征用農業用地按照土地預期收入給予被征地農民合理補償。目前在城市國有土地的使用中，無論是公共機關、國有企業還是私人部門、居民個人，都有將屬于國有土地的收入據為少數人或者個人所有的行為。應當吸取學者盛洪等人的建議，以法律形式加以規范，將屬于全體人民的收入收回來，作為政府財政收入。現行法律規定，征收、征用農業用地轉變為建設用地的補償，都按照土地過去的收入來進行補償，這也是不合理的。應當按照所征收、征用土地可能達到的預期收入水平，按照一定的比例給予被征地農民補償。應將《土地管理法實施細則》第25條規定“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”，修改為“征地補償、安置爭議沒有解決之前不得實施征用土地方案”。應規定允許小城鎮、中心村在連片宅基地上開發建設住宅區，在滿足本地農民需求的前提下，允許城市居民購買居住。打破城鄉居民分隔，允許城鄉人口雙向流動，讓城鄉居民在農村區域混居，這樣才是統籌城鄉發展。
第四，修訂《農村土地承包法》，規定城市居民可以有條件地到農村承包土地。現行《農村土地承包法》雖然沒有明確排除城市居民到農村承包土地，但強調“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”、土地承包經營權流轉時“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權”，等等，表明當初立法者沒有考慮城市居民到農村承包土地的可能性。事實上，在大批農村勞動力轉移到城市的同時，也有一些城市居民想要到農村創業發展。特別是在許多大學生村官來到農村創業發展的情況下，《農村土地承包法》應當明確規定城市居民到農村承包土地的條件和方式。允許城市居民特別是大學生到農村承包土地、參與農業農村建設、成為新時代的農村居民，這是改變農村勞動力結構、發展壯大現代專業農民隊伍、轉變農業發展方式和發展現代農業、加快農村經濟社會發展的迫切需要，是貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展的題中應有之義，是新農村建設中具有重大戰略意義的步驟，應當得到法律的鼓勵和規范。
第五，對享受增值稅優惠政策的城市，要加快民主法制建設。在國家放權讓利給那些城市的同時，應當加強制度建設，對這些城市領導者的權力進行更加有效的制約和監督。建議在這些城市實行司法機關垂直管理的體制，使這些城市的法院、檢察院能夠享有相對于當地黨政領導機關的獨立性。同時，在這些城市，可按照每10萬人口設1名專職人大代表和1名專職政協委員的制度，授權他們專職履行法律監督和民主監督職能的權力。可在這些城市實施預算管理和監督制度改革，讓政府花納稅人的錢公開透明，從而保護領導干部不受腐敗的干擾和威脅，專心致志為人民服務。
