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2025年08月17日
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《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：前段時(shí)間，有媒體報(bào)道，國家發(fā)改委將城市群的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略列為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重點(diǎn)之一，為什么要將發(fā)展城市群作為未來的重點(diǎn)?
周牧之：中國經(jīng)濟(jì)能實(shí)現(xiàn)30多年高速增長的引擎就是以香港和廣州為中心的珠江三角洲、以上海為中心的長江三角洲以及以北京、天津?yàn)橹行牡木┙蚣饺蟪鞘腥骸Ｈ蟪鞘腥阂揽看笮突A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、積極引進(jìn)外資等舉措創(chuàng)造了高速發(fā)展的奇跡。
關(guān)于大城市群，法國地理學(xué)家戈特曼(Gottman)在1961年出版的著作《大城市群》中首先使用了這一概念。當(dāng)時(shí)他把美國東海岸5個(gè)大城市組合成的一個(gè)3000萬人口的地區(qū)統(tǒng)稱為大城市群。但是戈特曼在他的著作中并沒有對(duì)大城市群進(jìn)行一般性的定義。
今天的大城市群已經(jīng)遠(yuǎn)不是戈特曼當(dāng)年所描述的概念，今天大城市群所內(nèi)含的生產(chǎn)力與發(fā)展形態(tài)都已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。大城市群的經(jīng)濟(jì)主體已經(jīng)從全套型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變?yōu)槿蚍止ば偷漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，已經(jīng)從工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)化到知識(shí)經(jīng)濟(jì)。更重要的是，中國的大城市群與戈特曼當(dāng)年的研究對(duì)象相比，在規(guī)模、內(nèi)涵和密度上完全不同。所謂美國東海岸大城市群的人口規(guī)模、人口密度、城市間分工的交往和互動(dòng)程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及今天中國的大城市群。
大城市群的基本概念可以定義為是由多個(gè)大城市圈聚合而成的高密度的、關(guān)聯(lián)緊密的城市空間。在這個(gè)空間里存在著眾多的大城市圈和中小城市，不同層次的城市功能在密集的空間范圍內(nèi)有機(jī)地相互聯(lián)動(dòng)，城市間的空間距離和經(jīng)濟(jì)距離被高密度的高速交通網(wǎng)絡(luò)縮短，城市之間交流和交易所產(chǎn)生的活力是大城市群的效益所在。
大城市圈可以定義為通勤圈，但是大城市群卻不是巨大的日常生活圈。大城市群是一天之內(nèi)可以往返其間完成會(huì)談、洽商等的工作圈域，其與世界交流交易的中樞功能，更是給內(nèi)部各個(gè)城市帶來巨大的活力。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：選擇發(fā)展中小城市為主還是以大城市群為主的依據(jù)是什么?
周牧之：在中國，主張中國城市化應(yīng)該走中小城市模式的人確實(shí)很多。在歐洲，法國、德國、奧地利、瑞士、意大利北部、捷克、匈牙利等國家走的是中小城市的發(fā)展模式。這些國家大多是產(chǎn)業(yè)革命先發(fā)國，工業(yè)化進(jìn)程開始較早，由農(nóng)村向城市的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移大多來自城市的周邊地區(qū)，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移過程經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)到紡織業(yè)，再到機(jī)械業(yè)，再到服務(wù)業(yè)以及今天的信息業(yè)這樣一個(gè)漫長的過程。
相反，工業(yè)化的后發(fā)國家在城市化進(jìn)程中往往傾向于大城市發(fā)展模式，特別是進(jìn)入20世紀(jì)以后，產(chǎn)業(yè)和人口向大城市集中成為世界各地的城市化進(jìn)程的趨勢，人口從全國范圍內(nèi)向大城市快速涌入的傾向明顯。造成城市化進(jìn)程變化的最大原因是作為城市經(jīng)濟(jì)核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的集聚能力越來越強(qiáng)大。
200多年來的近代城市化進(jìn)程走過的是一條城市化—大城市化—大城市群化的道路，城市集聚規(guī)模越來越大。隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的集聚能力越來越強(qiáng)大，城市規(guī)模對(duì)城市經(jīng)濟(jì)效率的影響越來越重要，如果能夠有效地防止大城市病，城市產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模越大，效率就越高。當(dāng)然，作為集聚的負(fù)面效應(yīng)，不僅有可能發(fā)生大城市病，在宏觀上產(chǎn)業(yè)和人口的集中也會(huì)引起以地區(qū)差距為代表的國土不均衡發(fā)展等問題。
1949年以來中國政府推行的重工業(yè)化政策、農(nóng)村工業(yè)化政策、小城鎮(zhèn)政策都沒有認(rèn)識(shí)到人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集中的必然性，這些政策限制了產(chǎn)業(yè)投資和人口移動(dòng)的自由，抑制了大城市的發(fā)展。
隨著企業(yè)在投資選址上實(shí)現(xiàn)自由化，大城市群的產(chǎn)業(yè)集聚迅速膨脹。全球供應(yīng)鏈型產(chǎn)業(yè)集聚的高速發(fā)展誘發(fā)了人口向大城市群的大規(guī)模遷移。然而戶籍制度形成的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)卻嚴(yán)重地局限了中國政府的政策思維，使政府一直不能面對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口向大城市、大城市群集中的現(xiàn)實(shí)。在沒有政策和制度的應(yīng)對(duì)下，巨大的城市空間在長江三角洲和珠江三角洲等地自發(fā)地高速膨脹，引發(fā)了大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾和問題。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：發(fā)展大城市群面臨的最大課題是什么?
周牧之：改革開放以來的30年，中國經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和實(shí)力發(fā)生了翻天覆地的變化，然而限制農(nóng)民權(quán)益的社會(huì)結(jié)構(gòu)卻一直延續(xù)至今。
中國大城市群面臨的最大課題首先是如何接納龐大數(shù)量的人口遷移。在制度化的二元社會(huì)的制約下，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工滯留在城市卻無法成為真正的城市居民，工作和生活上受到了各種限制和歧視。農(nóng)民工的收入也長期被壓制在極低的水平，更是被置身于城市的社會(huì)保障和公共服務(wù)體系之外。
這種分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)使中國的收入差距和社會(huì)福利差距固化和擴(kuò)大。更嚴(yán)重的是農(nóng)民工進(jìn)城使兩個(gè)不同身份的群體匯聚在同一城市空間生活，更加凸顯了社會(huì)的不公和矛盾。
中國亟待從根本上改革二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)，廢除戶籍制度，建立起以義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老金為核心的全民最低社會(huì)保障制度和基本公共服務(wù)體系，實(shí)施適當(dāng)?shù)氖杖朐俜峙洹Ｍㄟ^這些措施緩和中國社會(huì)的割裂，緩解民眾的不滿情緒，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。這也是實(shí)現(xiàn)大城市群持續(xù)發(fā)展的最迫切課題。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您認(rèn)為，要發(fā)展大城市群，今后還將面臨哪些難題?
周牧之：大城市群的集聚效應(yīng)是其發(fā)展的原動(dòng)力，同時(shí)巨大的集聚也給大城市群帶來了深刻的負(fù)效應(yīng)。中國大城市群人口的規(guī)模之大、密度之高都堪稱世界之最。高密度、大規(guī)模的人口帶來的慢性交通堵塞、長時(shí)間通勤的常態(tài)化、居住環(huán)境的低劣和熱島效應(yīng)等現(xiàn)象正嚴(yán)重地困擾著大城市群。
早在1991年，上海浦西地區(qū)的人口密度就已經(jīng)高達(dá)3.76萬人/km2，是人口規(guī)模和密度都堪稱發(fā)達(dá)國家之最的東京(23區(qū))的2.9倍。今天上海高層建筑的數(shù)量早已坐定世界第一。中國大城市群的人口密度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超越了發(fā)達(dá)國家的水平。
然而大規(guī)模人口移動(dòng)才剛剛拉開帷幕。在今后的數(shù)十年，農(nóng)村勞動(dòng)力還將源源不斷地進(jìn)入城市，接納這些人口的主要空間是城市群、大城市。這意味著中國面臨著構(gòu)建史無前例的大規(guī)模、高密度城市社會(huì)的挑戰(zhàn)。
雪上加霜的是汽車的普及在中國的城市，特別是大城市造成了交通堵塞、環(huán)境污染、土地低密度利用等深刻的危害，造成高密度人口和汽車社會(huì)之間的矛盾日益尖銳。汽車社會(huì)的驟然到來猛烈地沖擊著措手不及的中國城市。
中國每年有數(shù)以萬計(jì)的人喪生在以汽車事故為主的交通事故，為汽車社會(huì)付出了慘重代價(jià);急遽增長的汽車尾氣嚴(yán)重地影響著城市居民的身心健康和生活質(zhì)量;常態(tài)化的交通堵塞已經(jīng)成為影響城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重大障礙;道路建設(shè)正在以空前規(guī)模蠶食富有歷史和文化價(jià)值的舊街區(qū)、舊建筑(甚至連屬于國家重點(diǎn)保護(hù)文物的歷史建筑也難以幸免)，粗暴地改變著中國城市的面貌;分散在道路沿線的小區(qū)開發(fā)不僅大量地破壞了耕地，而且在城市外延部形成大面積的低密度、無序開發(fā)的低劣空間……，中國需要充分地認(rèn)識(shí)汽車社會(huì)的危害，意識(shí)到軌道交通是構(gòu)建大規(guī)模、高密度城市化社會(huì)的關(guān)鍵，盡早在大城市群形成由路面電車、輕軌、地鐵組成的軌道公共交通體系。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這兩年來，以北京為中心的京津冀地區(qū)深受霧霾之苦，PM2.5連創(chuàng)新高，環(huán)境問題成為擺在政府和百姓面前最亟待解決的問題，未來如何破解環(huán)境和生態(tài)問題?
周牧之：未來，對(duì)于生態(tài)文明的關(guān)注，將在中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中占有越來越重要的分量。為破解城市化與生態(tài)環(huán)境的矛盾，化解上述的城市病，最近本人正在與一批有志同仁從事運(yùn)用“多規(guī)合一”和“模塊城市”的手法綜合實(shí)現(xiàn)智慧城市、生態(tài)城市、立體城市、緊湊城市、節(jié)能創(chuàng)能城市、創(chuàng)新城市的探索。
2012年，在位處長江三角洲的江蘇省啟動(dòng)了鎮(zhèn)江生態(tài)新城項(xiàng)目，擬在220平方公里的規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)百萬人口規(guī)模的生態(tài)新城。由本人牽頭，50多位中國、日本和歐洲的頂級(jí)規(guī)劃專家，運(yùn)用“多規(guī)合一”和“模塊城市”的規(guī)劃手法，制定了全新概念的鎮(zhèn)江生態(tài)新城綜合規(guī)劃。該規(guī)劃以路面電車作為生態(tài)新城的基本交通網(wǎng)絡(luò)，將開發(fā)面積限制在新城規(guī)劃面積的35%，把65%的面積留給農(nóng)田、水澤和綠地等生態(tài)空間。生態(tài)新城由徒步圈的立體城市模塊和綠色生態(tài)環(huán)境組合而成，輔以熱電聯(lián)產(chǎn)和智能城市能源管理系統(tǒng)(CEMS)，力圖打造產(chǎn)城互動(dòng)、智能、節(jié)能、創(chuàng)能、生態(tài)、宜居的嶄新城市模式。
