以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年08月17日
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在近日舉辦的中國(guó)(上海)城鎮(zhèn)化高層論壇上，與會(huì)者認(rèn)為：農(nóng)村土地股份制改革是解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地和農(nóng)業(yè)問(wèn)題的重要途徑之一
農(nóng)業(yè)人口比重下降，城鎮(zhèn)人口上升，是城鎮(zhèn)化的表面現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)為核心，才是城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)演進(jìn)。一直以來(lái)，地少人多的中國(guó)，用全球7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問(wèn)題。所以，堅(jiān)持世界最嚴(yán)耕地制度，嚴(yán)守18億畝耕地糧食安全警戒線，長(zhǎng)期被視為中國(guó)發(fā)展過(guò)程中的不二選擇。然而越來(lái)越多的專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)始認(rèn)為，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策，隻控制了耕地總量，缺乏對(duì)耕地質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性保護(hù)。在11月30日，由求是《小康》雜志社主辦、大中華國(guó)際集團(tuán)承辦的中國(guó)(上海)城鎮(zhèn)化高層論壇上，土地改革和三農(nóng)問(wèn)題再次引發(fā)關(guān)注，成為了城鎮(zhèn)化建設(shè)能否破題的關(guān)鍵。
探討耕地可否証券化
在第十屆全國(guó)政協(xié)副主席、中國(guó)工程院主席團(tuán)名譽(yù)主席徐匡迪的觀察中，在現(xiàn)代意義上，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后的一種發(fā)展現(xiàn)象。它並不是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，與國(guó)外城鎮(zhèn)化程度高的城市相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化有其重要特點(diǎn)，並非城鎮(zhèn)化比重越高，就越代表城鎮(zhèn)化水平高。
他強(qiáng)調(diào)，中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，城鎮(zhèn)化的持續(xù)、快速發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)作出了巨大的貢獻(xiàn)。到2012年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，城鎮(zhèn)人口7.2億，已經(jīng)超過(guò)了一半，而“中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化”則是在發(fā)展極不平衡的大國(guó)裡面的城鎮(zhèn)化，而且是在三農(nóng)問(wèn)題高度敏感背景下的城鎮(zhèn)化，所以其發(fā)展也形成了巨大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。
目前，我國(guó)18.26億畝耕地中，中低產(chǎn)田13億畝。70%的耕地由於農(nóng)田使用過(guò)量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，嚴(yán)重影響了我國(guó)糧食安全。與會(huì)專(zhuān)家普遍認(rèn)為，在過(guò)去若干年內(nèi)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策在保護(hù)耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。
在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)張紅宇認(rèn)為，首先要保護(hù)好城市的耕地，因?yàn)槌擎?zhèn)化必然還要帶來(lái)土地資源規(guī)模化。“我們要想著怎麼樣盤(pán)活存量，在增量上做文章，才是重點(diǎn)。”
在過(guò)去若干年內(nèi)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策，在保護(hù)耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用，但嚴(yán)控土地供給、嚴(yán)控市場(chǎng)需求的管理方式也造成土地資源的價(jià)格扭曲，既不利於優(yōu)化土地資源配置，而且還導(dǎo)致人地矛盾突出和城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。
如何解決這一問(wèn)題？土地証券化扭轉(zhuǎn)，成為論壇一個(gè)討論熱點(diǎn)。大中華國(guó)際集團(tuán)董事局主席黃世再認(rèn)為，土地証券化扭轉(zhuǎn)，可以盤(pán)活農(nóng)村的土地，從而增加農(nóng)民的收益。“當(dāng)農(nóng)民的土地証券化，大量的資金便會(huì)引進(jìn)來(lái)，民營(yíng)企業(yè)也會(huì)走過(guò)來(lái)，這個(gè)時(shí)候農(nóng)民的土地會(huì)每年升值。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)可以更多參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，比如基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)。在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益的時(shí)候，農(nóng)民把土地使用權(quán)作為入股，組成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的股份制合作社，按照土地分紅，一輩子都可以分下去，也可以用資金進(jìn)行社會(huì)運(yùn)作，企業(yè)成立基金公司城鎮(zhèn)化，這樣政府的負(fù)擔(dān)也少一點(diǎn)。”黃世再說(shuō)。
土地城鎮(zhèn)化快於人口城鎮(zhèn)化
近日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了2013年糧食總量達(dá)到了6.02億噸，在九年基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)了十連增，這在世界范圍內(nèi)都非常罕見(jiàn)。全國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)收入扣除物價(jià)后，增長(zhǎng)了9.6%，繼續(xù)高於城鎮(zhèn)居民可支配性收入，張紅宇認(rèn)為，不出意外的話(huà)，連續(xù)三年農(nóng)民收入增幅超過(guò)城市居民的整體上，將再次縮小城鄉(xiāng)歷史差距，農(nóng)業(yè)前景看好。
但是徐匡迪看到了另外一面：全國(guó)每年進(jìn)口糧食1200萬(wàn)億斤，糧食安全問(wèn)題不容樂(lè)觀。“我們還有10%需要進(jìn)口，中國(guó)進(jìn)口糧食增加1個(gè)百分點(diǎn)、2個(gè)百分點(diǎn)，世界糧食就會(huì)波動(dòng)。中國(guó)糧食是屬於中度風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家。原因不是中度缺糧，而是人口太多，養(yǎng)活中國(guó)是一個(gè)大問(wèn)題。我們現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的速度快於人口城鎮(zhèn)化。國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的合理比值應(yīng)該在1︰1.12左右，而我國(guó)1990-2000年間，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍﹔2000-2010年間，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。土地的速度大大超過(guò)了人口速度，尤其是農(nóng)業(yè)的土地在逐年減少。所以城鎮(zhèn)建設(shè)佔(zhàn)用耕地，特別是城鎮(zhèn)建設(shè)佔(zhàn)用的都是優(yōu)質(zhì)耕地。”
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原副局長(zhǎng)、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原副主任委員賀鏗認(rèn)為，不能盲目進(jìn)行土地城鎮(zhèn)化，在此之前應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。“沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就不可能有進(jìn)一步的城鎮(zhèn)化。”
賀鏗提供了日本城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)和與會(huì)者分享。“日本的新農(nóng)村建設(shè)在上世紀(jì)50年代提出以來(lái)，前后進(jìn)行了33-35年。它的新農(nóng)村建設(shè)首先是規(guī)定900戶(hù)以上，夠一個(gè)鎮(zhèn)人口的才能進(jìn)行建設(shè)。第一個(gè)階段解決農(nóng)產(chǎn)品匱乏的問(wèn)題﹔第二個(gè)階段解決真正的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問(wèn)題﹔第三個(gè)階段就明確地提出了城鎮(zhèn)化——把產(chǎn)業(yè)引向農(nóng)村。而且確立了一個(gè)非常有名的法律，即《把工業(yè)引進(jìn)農(nóng)村促進(jìn)法》，要把農(nóng)村建設(shè)成為山川秀美的宜居的小城鎮(zhèn)。所以日本現(xiàn)在除了東京之外，其他的都沒(méi)有再擴(kuò)張。所以必須把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化當(dāng)作新型城鎮(zhèn)化的前提，把新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合。”
進(jìn)行有效的土地股份制改革
與會(huì)專(zhuān)家總結(jié)，農(nóng)村土地股份制改革，是解決上述城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地和農(nóng)業(yè)問(wèn)題的重要途徑之一。西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊認(rèn)為，農(nóng)村土地的改革形式很多，但歸結(jié)起來(lái)無(wú)外乎就兩種：強(qiáng)化集體資產(chǎn)型股份制改革和弱化集體資產(chǎn)型改革的模式。
強(qiáng)化資產(chǎn)的模式，實(shí)際上是將集體建設(shè)用地在進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)的是將沒(méi)有分配給農(nóng)民的土地使用權(quán)，通過(guò)股份制改革聲稱(chēng)集體股，繼而產(chǎn)生可分配的紅利，然后跟成員權(quán)直接對(duì)接。“如果成員一旦去世，基於土地所產(chǎn)生的權(quán)利，也就及時(shí)地消失。這種改革保障了我們?cè)瓉?lái)的土地的生存保障價(jià)值的目標(biāo)，同時(shí)通過(guò)這樣的股份制改革，我們除去了土地的使用權(quán)和佔(zhàn)有權(quán)，通過(guò)使用權(quán)和佔(zhàn)有權(quán)的用戶(hù)，有受讓的一方完全可以依據(jù)市場(chǎng)的規(guī)則，引入效率機(jī)制，然后實(shí)現(xiàn)我們的效率價(jià)值目標(biāo)。”
弱化集體資產(chǎn)型，則是把集體土地和其他資產(chǎn)通過(guò)評(píng)估和量化，然后股權(quán)分配。“這種股權(quán)分配最核心的實(shí)質(zhì)是以現(xiàn)有的權(quán)利人為權(quán)利即付，然后分配。也就是說(shuō)昨天去世的成員已經(jīng)不能享受到了，明天新出的成員也不能享受這樣的權(quán)利，實(shí)際上弱化了集體資產(chǎn)。”
但劉俊也強(qiáng)調(diào)，在股份制改革的同時(shí)，也一定要防止可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地變相私有化的傾向，而且要注意農(nóng)用地的非農(nóng)化的問(wèn)題。“一旦允許建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，它肯定能夠釋放出大量的土地價(jià)值。”
在這個(gè)過(guò)程中，消費(fèi)升級(jí)也開(kāi)始密切相關(guān)。國(guó)家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司副司長(zhǎng)方言認(rèn)為，土改后水稻變樓房，土地變樓房，特別是在南方有些地方土質(zhì)非常差、灌溉條件不具備的地方變成了農(nóng)田，1畝至少是相當(dāng)於1畝半的產(chǎn)量，給中國(guó)單產(chǎn)提升造成了很大的問(wèn)題。“而且大量城市周邊，幾十年國(guó)家長(zhǎng)期的投入，曾經(jīng)建成的排灌條件非常好的農(nóng)地，現(xiàn)在卻都已經(jīng)變成了樓房，18億畝地紅線，再次變得關(guān)鍵。”
12月3日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取第二次全國(guó)土地調(diào)查情況匯報(bào)。據(jù)資深土地專(zhuān)家和國(guó)土部有關(guān)人士透露，此次土地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)耕地保有量超19億畝，高於此前官方統(tǒng)計(jì)的18.24億畝。摸清全國(guó)耕地保有量，對(duì)正確推進(jìn)城鎮(zhèn)化、確定城鎮(zhèn)化每年可以佔(zhàn)用耕地的上限具有重要意義，同時(shí)也對(duì)中國(guó)統(tǒng)一實(shí)施土地規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃、明確耕地保護(hù)補(bǔ)償提供了依據(jù)。中國(guó)到底有多少耕地，在此次土地調(diào)查中最為引人關(guān)注，具體官方數(shù)據(jù)會(huì)在近日公布。
