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2025年08月18日
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資源型城市可持續(xù)發(fā)展的“行動指南”
——解讀《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》
促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展是我國現代化建設進程中的重大戰(zhàn)略問題，也是一個世界性難題。我國資源型城市數量多、分布廣，歷史貢獻巨大，現實地位突出。新中國成立以來，資源型城市累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米。在“一五”時期156個國家重點建設項目中，有53個布局在資源型城市，占總投資額近50%，為建立我國獨立完整的工業(yè)體系、促進國民經濟發(fā)展做出了歷史性的貢獻。
2001年以來，在黨中央、國務院堅強領導和各方面共同努力下，以資源枯竭城市轉型為突破口的資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作取得了階段性成果，政策體系逐步完善，工作機制初步建立，資源枯竭城市經濟社會發(fā)展重現生機與活力。
但是，由于內外部因素疊加，新舊矛盾交織，資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，加快轉變經濟發(fā)展方式的任務十分艱巨。突出表現在：資源枯竭城市歷史遺留問題依然嚴重，轉型發(fā)展內生動力不強；資源富集地區(qū)新矛盾顯現，可持續(xù)發(fā)展壓力較大；促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制亟待完善，改革任務艱巨。
為促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展，推動新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，促進社會和諧穩(wěn)定和民族團結，建設資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，國務院近日印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強，轉型任務基本完成。資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相協調的格局基本形成。轉變經濟發(fā)展方式取得實質性進展，建立健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。
《規(guī)劃》作為國家全面部署資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作的行動綱領，亮點頗多，既突出了轉型發(fā)展和深化改革的基本主線和分類指導、統(tǒng)籌協調的戰(zhàn)略導向，又突出了以人為本和社會公平的目標取向和立足當前、謀劃長遠的任務部署，還突出了積極穩(wěn)妥和求真務實的政策設計，對資源型城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要的指導意義。
有序開發(fā)綜合利用資源。堅持有序開發(fā)、高效利用、科學調控、優(yōu)化布局，努力增強資源保障能力，促進資源開發(fā)利用與城市經濟社會協調發(fā)展。主要措施包括：加大礦產資源勘查力度，統(tǒng)籌重要資源開發(fā)與保護，優(yōu)化資源開發(fā)布局，促進資源節(jié)約與綜合利用和發(fā)展綠色礦業(yè)。
解讀：“成也資源，敗也資源”，資源型城市最大的優(yōu)勢在資源，最大的劣勢也在資源，這是許多資源型城市尤其是資源枯竭型城市共同面對的難題。
要提高資源城市的資源保障能力，為其成功轉型和可持續(xù)發(fā)展贏得時間和空間，關鍵在兩個方面，一是堅持“開源”原則，積極尋找新的資源。抓住當前國家正在實施“找礦突破戰(zhàn)略行動”的有利時機，加大地質找礦力度。尤其是對資源衰退型城市，更要加大資金投入，加強礦山深部和外圍找礦工作，爭取發(fā)現一批具有較大規(guī)模的隱伏礦床，延長礦山服務年限。同時，還要加強綜合利用技術攻關，以技術的不斷進步來盤活和釋放大量的呆滯資源，從源頭上增加可開發(fā)利用的資源儲量。二是堅持“節(jié)流”原則，確保資源“細水長流”和吃干榨凈。要加強重要優(yōu)勢資源儲備與保護，有序提高重要資源生產能力，嚴禁無序生產尤其是超能力生產，構建集約高效的資源開發(fā)格局，提高礦產資源采選回收水平，從而延緩大中型危機礦山產量遞減速度，促進新老礦山有序接替。
如果從“資源是有限的”和“不可再生的”角度來出發(fā)，堅持“節(jié)流”的原則顯得更為重要。所以，如何提高資源的綜合利用效率和水平，充分利用好低品位、共伴生礦產資源，讓有限的資源發(fā)揮出最大的效益，無疑是資源型城市面臨的一個迫切問題。《規(guī)劃》強調，促進資源節(jié)約與綜合利用，嚴格實施礦產資源采選回收率準入管理，強化廢棄物綜合利用，支持資源型城市建設資源綜合利用示范工程(基地），對礦產資源綜合利用工作是一個極大的促進。
要使資源型城市實現可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展綠色礦業(yè)無疑是一個有效抓手。近幾年來，國土資源部開展的綠色礦山建設工作已取得了顯著成效，促進了資源合理利用、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護和礦地和諧，實現資源開發(fā)的經濟效益、生態(tài)效益和社會效益協調統(tǒng)一。《規(guī)劃》指出，轉變礦業(yè)發(fā)展方式，建設綠色礦山，對推進資源型城市轉型升級、綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設具有重要的指導意義。
構建多元化產業(yè)體系。依托資源型城市產業(yè)基礎，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)，增強科技創(chuàng)新能力，積極推進新型工業(yè)化，提升產業(yè)競爭力，實現產業(yè)多元發(fā)展和優(yōu)化升級。主要措施包括：優(yōu)化發(fā)展資源深加工產業(yè)，培育壯大優(yōu)勢替代產業(yè)，積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產業(yè)，大力發(fā)展特色服務業(yè)和合理引導產業(yè)集聚發(fā)展。
解讀：因過度依賴資源，資源型城市都面臨著一個共同的問題，那就是產業(yè)結構單一、替代產業(yè)乏力。資源型城市的產業(yè)基本上都是依托資源而衍生出來的，與資源的關聯度高，而“去資源化”的產業(yè)少之又少，從而很容易陷入“一損俱損、一榮俱榮”的怪圈。一旦資源主業(yè)受損，則整個城市的經濟就會一蹶不振。上一輪礦業(yè)低谷時期，許多礦業(yè)城市之所以舉步維艱，原因也在于此。所以，培育壯大優(yōu)勢替代產業(yè)、避免“一礦獨大”、減少對資源型企業(yè)的過分依賴，已成為資源型城市的必然選擇。
就業(yè)是民生之本。資源型產業(yè)屬于勞動密集型產業(yè)，用工多、家屬子女多，就業(yè)壓力大。近年來，隨著技術進步和礦山機械化程度的增加，以及部分礦山的衰竭關閉，礦山用人銳減。所以，資源型城市在培育發(fā)展替代產業(yè)方面，首先要考慮的是如何解決就業(yè)問題，積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產業(yè)，利用礦區(qū)現有廠房和設施、林區(qū)豐富的林木資源和良好的生態(tài)環(huán)境，以及棚戶區(qū)改造回遷居民再就業(yè)工程等，大力發(fā)展新興替代產業(yè)，從根本上解決就業(yè)難問題。
同時，資源型城市產業(yè)結構也存在諸多弊端，特別是產業(yè)鏈條不長，缺乏配套的深加工項目，高附加值的產品不多，只是簡單地“挖”資源和賣資源，既制約了當地經濟的持續(xù)發(fā)展，又不利于創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的實施。所以，《規(guī)劃》還特別指出，要支持資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢轉化，有序推進資源產業(yè)向下游延伸，大力發(fā)展循環(huán)經濟。可以說，調整優(yōu)化產業(yè)結構，延伸產業(yè)鏈條，推動產業(yè)轉型升級，既是資源型城市可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是擴大再就業(yè)的迫切需求。
此外，許多資源型城市有著獨特的工業(yè)旅游資源，如何依托這些資源建設礦山公園，大力發(fā)展特色服務業(yè)，也是資源型城市應該關注的重要話題。近年來，在綠色礦山建設過程中，許多礦山企業(yè)已經著手開發(fā)自己的工業(yè)旅游資源。目前，在國土資源部的強力推動下，我國已相繼建起了河北唐山開灤煤礦國家礦山公園、遼寧阜新海州露天礦國家礦山公園、安徽淮北國家礦山公園、甘肅金昌國家礦山公園等一大批國家礦山公園，有效拉動了當地的旅游經濟。
切實保障和改善民生。努力破除城市內部二元結構，積極擴大就業(yè)，提升社會保障水平，完善基本公共服務，改善生產生活環(huán)境，促進社會和諧穩(wěn)定，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化質量和水平，使資源開發(fā)和經濟發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。主要措施包括：促進就業(yè)和再就業(yè)，加快棚戶區(qū)改造，加強社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務和營造安全和諧的生產生活環(huán)境。
解讀：促進社會公平正義、增進人民福祉是當前我國改革開放和社會主義現代化建設的出發(fā)點和落腳點，也是保障和改善民生的重要體現。《規(guī)劃》以民生為本、和諧發(fā)展作為指導資源型城市未來發(fā)展的基本原則，以解決好資源型城市人民群眾最關心最直接最現實的利益問題為突破口，謀民生之利，解民生之憂，創(chuàng)造性地提出利益分配共享機制，真正讓資源開發(fā)和經濟發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。
事實上，近幾年來，國土資源部一直在著力構建利益分配共享機制，并實施了“和諧礦區(qū)”建設工作，目的就是讓資源所在地的居民切切實實享受到礦業(yè)開發(fā)帶來的實惠。這次，《規(guī)劃》再次進行明確，有利于促進資源型城市以人為核心的政績考核機制的建立和完善，為全國加快經濟發(fā)展方式轉變、促進科學發(fā)展積累經驗。
保障民生還體現在“居者有其屋”。近年來，國家加大了棚戶區(qū)的改造工作，還專門出臺了棚戶區(qū)改造實施意見，要求進一步加大棚戶區(qū)改造力度，徹底改善礦區(qū)職工的生產生活環(huán)境。《規(guī)劃》提出的“大力推進城市和國有工礦(煤礦)棚戶區(qū)以及林區(qū)棚戶區(qū)改造，加大政府投入，落實稅收、土地供給和金融等方面的配套支持政策，力爭到2015年基本完成資源型城市成片棚戶區(qū)改造任務”的要求，對資源型城市的居民來說，無疑是一個福音。
加強環(huán)境治理和生態(tài)保護。把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入可持續(xù)發(fā)展工作全過程，堅持開發(fā)和保護相互促進，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，切實解決生態(tài)環(huán)境問題，為資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供支撐。主要措施包括：加強礦山地質環(huán)境恢復治理，強化重點污染物防治，大力推進節(jié)能減排和促進重點地區(qū)生態(tài)建設。
解讀：“既要金山銀山，又要綠水青山”，這在許多地方不再是簡單空洞的口號，而正在化為實實在在的行動。特別是黨的十八大首次明確生態(tài)文明建設，提出“五位一體”的發(fā)展總格局后，各地把生態(tài)文明建設更是擺在了重要位置。
實際上，國土資源部這些年來一直在積極推動生態(tài)文明建設，加強礦山地質環(huán)境恢復治理就是其中重要的一環(huán)。多年來，各級國土資源部門按照“誰破壞、誰治理”的原則，實施地質環(huán)境恢復治理保證金制度，加強對地質環(huán)境的恢復治理，并推出了一大批先進示范單位。但是，礦山地質環(huán)境恢復治理是一個系統(tǒng)工程，投入大，周期長，特別是對屬于歷史遺留或責任人已經滅失的地質結構復雜、危害嚴重、治理難度大的深部采空區(qū)等突出地質環(huán)境問題的治理，因資金缺口大，治理任務十分艱巨。《規(guī)劃》明確，將企業(yè)的生態(tài)環(huán)境恢復治理成本內部化，并對屬于歷史遺留或責任人已經滅失的地質環(huán)境治理給予重點支持，將從根本上解決礦山地質環(huán)境恢復治理資金不足的難題，對促進資源型城市科學發(fā)展、綠色發(fā)展將起到積極的推動作用。
強化重點污染物防治是促進生態(tài)文明建設不可或缺的關鍵一環(huán)。資源型城市產業(yè)結構單一，大多數企業(yè)屬“兩高一資”（高耗能、高污染和資源型）項目，減排壓力大。《規(guī)劃》明確，嚴格執(zhí)行重點行業(yè)環(huán)境準入和排放標準，把主要污染物排放總量控制指標作為新建和改擴建項目審批的前置條件，將從源頭上控制此類項目的上馬。同時，資源型城市老礦區(qū)的煤矸石、粉煤灰、尾礦等大宗工業(yè)固體廢棄物，以及重金屬污染也不可小覷，嚴重破壞了當地的生態(tài)環(huán)境，有的甚至威脅到當地居民的生命財產安全。《規(guī)劃》要求，對其進行綜合治理，并明確了重金屬污染重點治理試點工程、尾礦庫污染綜合治理試點工程、矸石山污染綜合治理試點工程等一批綜合治理工程，對改善當地生態(tài)環(huán)境、促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展具有示范帶動作用。
特別值得一提的是，《規(guī)劃》還明確提出了促進重點地區(qū)生態(tài)建設，統(tǒng)籌新疆、內蒙古、西藏、青海等資源富集且生態(tài)脆弱地區(qū)的資源開發(fā)與生態(tài)保護，走出一條在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的可持續(xù)發(fā)展之路，這對正在實施的“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略無疑提出了新的要求。關鍵在于，如何把《規(guī)劃》落到實處，避免再走過去“重發(fā)展輕生態(tài)”、“先開發(fā)后治理”的老路，使“西部大開發(fā)”在“五位一體”的格局中實現科學合理的開發(fā)。
