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2025年08月12日
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漠視統籌城鄉發展，追求高速城鎮化，不僅造成日益嚴峻的“城市病”，也帶來了日趨嚴重的“鄉村病”，注重根治“鄉村病”，應成為新型城鎮化努力破解的新課題。
“土地、農村、民生”是十八屆三中全會深化改革議題的主格調。今年，從發展戰略和現實問題來講，土地方面的很多結需要破解，三中全會對土地的關注顯然會是重點。
中國經濟發展不能再延續過去土地過度依賴型的城鎮化模式。新型城鎮化要以人為核心，破解之策首先是要解決人的生存問題，所有阻礙百姓生存的因素都應該通過制度設計解決。
即將于11 月份召開的十八屆三中全會，備受矚目。會議將全面研究深化改革重大問題，籌劃“全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃”，它將決定未來十年中國經濟與社會的走向。在中科院地理科學與資源研究所區域農業與農村發展研究中心主任、研究員、長江學者特聘教授劉彥隨看來，“土地、農村、民生”是十八屆三中全會深化改革議題的主格調。
從2006年主持的第一個國家自然科學基金重點項目“我國沿海地區新農村建設模式與可持續途徑研究”開始，對中國經濟的關注和城鎮化的研究就成了劉彥隨研究員團隊的工作重點。基于對當前經濟形勢的理解，劉彥隨從歷屆三中全會的改革路徑中預判，即將召開的十八屆三中全會將更加關注：土地、農村、民生。
8月30日，劉彥隨以“新型城鎮化要注重根治鄉村病為題，在中南海向李克強總理匯報了歷時8年的研究成果—我國“鄉村病”的“四化”問題。和他一起受邀參加座談的還有中國科學院、中國工程院的數十位院士及有關專家。那天，討論的主題是新型城鎮化。“我鼓足勇氣，向總理匯報了我的真實看法。”提起一個多月前的那場座談，劉彥隨略顯激動，“土地大量流失，宅地大片廢棄，人口大規模轉移產生大量的空心村，良田沒人愛惜，文化沒了傳承，這些鄉村病不重視起來，終將給城鎮化發展帶來惡果。”
作為新型城鎮化研究領域的中青年學者，劉彥隨自幼在陜北綏德的生活經歷，讓他對農民、土地有著深厚的感情，他常常帶團隊下農村調研，一住就是幾個月，掌握了大量第一手的數據與信息。在他看來，“突出統籌城鄉，保護農民利益，推進以人為核心的新型城鎮化，是中國特色城鎮化道路的必然選擇。”
土地、農村、民生
等關鍵詞將是主格調
“十八屆三中全會后將要部署的一攬子具體經濟改革方案必須具有系統性、配套性與連貫性。”劉彥隨說，“就拿土地改革來說，政府的關注從未間斷。”從建國初期的1950年土地改革到1978年家庭聯產承包責任制，繼而十四大確立社會市場經濟體制，核心的問題是土地市場化，再到十七屆三中全會提出土地方面“兩個制度”和“兩個市場”；十八大明確要改革征地制度、維護農民土地權益，政府關于土地改革的腳步從未停過，土地始終是改革、發展，特別是制度創新的重點和難點。
“土地問題是改革的重中之重，每年都有政策出臺，今年從發展戰略和現實問題來講，土地方面的很多結需要破解，三中全會對土地的關注顯然會是重點。”劉彥隨強調，不能指望一次會議就把土地制度存在的問題完全解決，這始終是一個動態的過程。
關于農村的發展，劉彥隨指出，從十五屆三中全會提出建設新農村開始，關于農村建設的話題始終是三中全會的熱點，中央的信號很明確，15年前就強調發展新農村，老百姓當時聽后歡欣鼓舞，“總算是盼來了”，但這些年過去了，新農村建設上還只是搞了些試點，“點上有樣板，面上沒進展”，這一問題亟待新型城鎮化破解。
談到“民生”，劉彥隨說，歸根到底，所有的改革都是為了人民，“十八大”提出要推進有質量的城鎮化，其核心是“人的城鎮化”，老百姓的生存是第一要務，所有阻礙百姓生存的因素，都應該通過頂層設計與制度創新解決，推進農民工市民化、就地城鎮化和農村發展模式的多元化，使城鎮化成果惠及農民，這應是改革的主線。
新型城鎮化待解
土地改革難題
伴隨著近幾年來城市規模的擴大，耕地面積的減少，市場關于土地改革方面的討論越來越多，焦點大多集中在土地流轉方面。劉彥隨認為，土地改革牽一發而動全身，中央政府要考慮社會穩定問題，地方政府要考慮財政收入問題，農民則考慮流轉之后會不會失地、能不能受益的問題，這么多問題制約著土地流轉的發展步伐。
“我預計三中全會土地流轉這塊不會有太大的動作。”在經過對多省村鎮基層的調研后，劉彥隨得出的結論是：土地流轉在新形勢下需要解決的必要性和迫切性日益增強，但受制于多方利益、多重矛盾，尋求破題是土地制度創新的著力點，也是推進新型城鎮化進程的突破口。
現行的土地改革，更多集中在農村集體建設用地。按照國家規定，像農村宅基地是特殊的用益物權，不能隨意流轉和交換。農用地可以流轉，但受種種因素的影響，現實中“進出兩難”。 農村土地權能配置的“人走地不動”，“生不增死不減”，不僅導致農村空心化、土地空廢化，也導致有地無人種、想種無地種等實際問題 。“新土改”的核心是破除城鄉土地分治體制，促進城鄉土地統籌配置，健全土地市場調節機制。釋放空心村土地潛力，激發城鎮化發展活力。
劉彥隨指出，我國農戶承包土地普遍具有規模偏小、田塊細碎、布局分散的特點。三十年來，伴隨著轉型期農村人口非農化和農村人地關系的顯著變化，人地之間的矛盾日益凸顯。“各地方都在找解決辦法，國內試點也頗多，令人欣喜的是湖南益陽的土地信托流轉取得了新進展。”
據劉彥隨介紹，湖南益陽所推行的農村土地信托流轉，是在堅持土地集體所有和保障農民承包權的前提下，由政府出資設立的信托機構接受農民委托，按照土地使用權市場化的需求，通過規范的程序，將土地經營權在一定期限內依法、自愿、有償轉讓給其他公民或法人進行農業開發經營活動。
“本質上可以稱之為土地銀行， 實際上就是把信托銀行、金融、土地，包括土地的流轉、產權、收益結合起來，使想規模化經營的農民有地可種，想外出打工的人也不至于撂荒土地”，劉彥隨解釋稱，這本質上既是一種土地使用權財產管理的制度安排，也是一種土地承包人與受托人之間權利義務的法律關系。作為土地流轉的信托機構，既要秉承受人之托、代人理財之責，又要履行忠人之事、為人維權之任。真正做到“不打圈地主意”、“不與百姓爭利”，切實保護土地資源、保證農業發展和保障農民權益，讓農業在土地流轉中增效、讓農民在土地增值中受益。
同樣，得到劉彥隨認可的還有山東、河南的專業合作社模式，即在農民自主自愿的情況下，建立起風險共擔、利益共享機制。劉彥隨認為，農村土地流轉制度創新，還需要更加寬廣的視野。創造條件讓農民依法享有土地流轉自主權、土地市場收益權，使務農村民、失地農民的長遠生計有保障。面向統籌城鄉發展和新農村建設的宏觀戰略，應圍繞破解農村空心化、村莊空廢化、主體老弱化難題，探究以廢棄宅基地為主的農村建設用地有償退出的新機制，有序推進田、水、路、林、村整域性的土地綜合整治與有序流轉。
快速城鎮化
引發“鄉村病”
土地改革迫在眉睫，農村的“鄉村病”問題也不容忽視。劉彥隨向李克強總理反映，對土地流失、農村空心化等“鄉村病”，應高度重視。李克強說，新型城鎮化要突出統籌城鄉，根本前提是要尊重農民意愿、保護農民利益、保障糧食安全，這樣才能使城鎮化成果真正惠及農民，這根弦一定要繃緊。
“鄉村病”是劉彥隨提出的新概念，他曾一度擔心總理能否接受這一說法。直到座談結束一周后，新聞聯播、新華社等媒體都對此進行了報道，他才知道自己的擔心是多余的。在座談中，他用了近十分鐘時間闡述我國“鄉村病”的“四化”問題。
一是農業生產要素高速非農化。快速城鎮化耕地流失造成的數千萬失地農民、“離村進城”的數億農民工，以及上學靠貸款、畢業即待業的數百萬農家學子組成的“新三農”群體，大多處于“城鄉雙漂”，難以安居樂業，正成為社會穩定與安全的焦點。
二是農民社會主體過快老弱化。我國進入少子老齡化時期，農村青壯勞力過速非農化，加劇了留守老人、留守婦女、留守兒童問題。一些鄉村文化衰退、產業衰落，“三留人口”難以支撐現代農業與新農村建設。有地無人耕、良田被撂荒成為普遍現象。
三是農村建設用地日益空廢化。農村人走地不動、建新不拆舊、不占白不占，導致空心村問題日益突出，這也反映了我國農村土地制度安排的不足。中科院測算，全國空心村綜合整治潛力達1.14億畝，村莊空廢化仍呈加劇的態勢。
四是農村水土環境嚴重污損化。大城市近郊的一些農村成為藏污納垢之地，面源污染嚴重，致使河流與農田污染事件頻發，一些地方“癌癥村”涌現, 已經危及百姓健康甚至生命。“一方水土難養一方人”，背離了城鎮化的本意。
劉彥隨認為，“鄉村病”因快速城鎮化而引發，也必將由新型城鎮化來根治。就當下而言，尤其需要正視問題、周密謀劃，做好頂層設計。“城鎮化是一個社會過程，就像一個人，他生病了，你還讓他去跑百米，如果強行跑下去，肯定會出問題。”
“過去依賴土地的城鎮化發展模式必須得到進一步糾正，未來的發展路徑將從注重速度轉移到注重質量和效益的發展上來，從我國實際情況出發，針對城鄉二元結構、三農問題、城鄉差距等難題對癥下藥。”劉彥隨指出，改革就是要解死扣，破難題，一個人得大病了，該動手術的時候就要動手術，該養生時才養生，不能只是一味貼膏藥，手術不動光養生是沒有用的。當前城鎮化建設就是到了要給“鄉村病”動手術的時候了，必須轉變思路，加快村鎮建設，發展鄉村產業，強化基層治理，改善農村環境，走以人為本、集約高效、城鄉統籌、鄉村轉型的中國特色新型城鎮化路子。
統籌城鄉
是新型城鎮化的著力點
新型城鎮化，到底“新”在哪？ 劉彥隨指出，老的城鎮化模式漠視統籌城鄉發展，盲目追求高速城鎮化，不僅造成日益嚴峻的“城市病”，也帶來日趨嚴重的“鄉村病”，一旦兩個病癥同時爆發，就會造成城鄉兩敗俱傷，“新型城鎮化倡導以人為本，突出統籌城鄉，其核心思想是城興村榮，但當下發展卻是城進村衰。
城市病是在城市發展過程中產生的，而鄉村病是在快速城鎮化鄉村衰落過程中爆發的。發展的問題可以在發展中解決，那衰落中的問題，誰來解決？單靠市場、靠自己是根本解決不了的。”劉彥隨指出，為此應正確處理政府與市場的關系，新型城鎮化根治“鄉村病”。
劉彥隨列出一組數據：當前農民工總量為2.6億，城鎮化率52.6%，到2020年按城鎮化率60%計算，還有近1億人要從農村轉移到城市，“這意味著未來將會出現3.5億左右的農民工群體，這個群體不能總是城鄉雙漂。”劉彥隨說。
城市是否擁有這么大的接納能力?劉彥隨認為，這么多農民工都涌入城市顯然是不合理的。“我不贊成所有的農民都守在農村，也不贊成農民一窩蜂外出打工。城鎮化是一個必然的趨勢，但對每個人來講不是一個必須的過程。”
他認為，“城鄉雙漂”不僅造成了財富的浪費，而且還割斷了農民工的親緣、地緣關系。“農民背井離鄉，是為了生存的無奈之舉，農村單純種地盈收過少，養不了家，逼得他們外出打工，最終村里僅留下老人、婦女和孩子，耕地沒人種、基礎設施沒人建，空心村的問題就來了。”
“農民都不愿意在農村待著，農村對青年人的吸引力在持續消散。”劉彥隨認為，這與我國基礎投資長期以來的城鄉二元結構有關，不管在產業扶持，還是資金供給方面，政府對城市投入遠大于農村，時間一長，農村的教育、公共服務、文化、環境跟不上農民的需求，致使“一方水土難養一方人”。
現在立法要求年輕人要多回家看看，這對于農民工而言，成了隱痛。劉彥隨舉了現實中的例子，“一名新疆農民工，去離家四千多公里的上海打工，辛苦一年掙的錢，剛夠往返新疆的機票，很多農民工選擇不回家，不是不孝敬父母，而是多有自己的難處。大規模、長距離、候鳥式的人口流動，本身反映了我國土地制度、就業制度安排的不足”。
如何解決空心村問題，如何讓勞動力在城鄉兩極合理分配，劉彥隨提出，政府必須長遠謀劃、科學決策。農業現代化是我國現代化建設的薄弱環節，而農業現代化的第一資源是新型農民，根本動力是制度創新，基本安全是社會保障。要協同推進新型城鎮化和農業現代化、農村城鎮化，加快農村改革與發展，激發鄉村創新與創業的活力，提升農村自我發展能力與競爭力，讓農民想回家，回得了家，也愿意回家。
根治“鄉村病”
將拉動內需釋放紅利
李克強總理曾提到，改革是未來發展最大的紅利，具體到新型城鎮化建設，劉彥隨認為，根治“鄉村病”，統籌好城鄉關系，這一過程必然會釋放改革紅利。
劉彥隨指出，根治“鄉村病”會帶來諸多利益鏈條和價值鏈條，只要政府肯下大力氣，愿意糾偏失衡現狀，很多商機可待挖掘，譬如土地開發集約利用、農村環境治理，鄉村基礎設施建設等等。
“中國經濟依靠投資、出口拉動的增長模式已經受限，如何升級轉型成了大問題。此前依靠投資建設的單一增長模式已經開始落伍，隨著人民生活水平提高，消費觀念的轉變，在資源配置上傾向于從溫飽生活型到健康養生型的轉變，從搞社區、搞大建設到發展戰略性前瞻型產業的轉變。”劉彥隨認為，農村在這些方面，都有著廣闊的發展空間，尤其生態文明、養生健康產業，廣大農村有非常好的自然環境，完全可以充分挖掘。
同時，對空心村、舊村舍、舊廠房，包括城市棚戶區的改造，也都將成為擴大內需的亮點。劉彥隨舉例說，2008年國家啟動廣東的“三舊”改造試點項目可釋放370萬畝土地潛力，對城市低效用地開發和城市轉型再造就做了很好的示范，顯現出了革命性的意義。
“這些好的模式、好的經驗需要發展跟進，成熟一個推廣一個”，劉彥隨認為，三中全會包括國家的改革，要著眼于轉型發展、科學發展，廣泛梳理多年來各個層面的改革探索試點示范的成功經驗模式，分不同類型區域、不同地方特色，分類指導、分區推進，尤其在新型城鎮化發展上，反對全國一盤棋、一刀切的做法，要因地制宜。
