農(nóng)村土地資產(chǎn)化的利弊分析
時間：2010-06-11 16:27:31
來源：《江漢論壇》 作者：羅士喜
一、農(nóng)村土地資產(chǎn)化的利益
1. 有利于保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入
對于農(nóng)村土地的所有權(quán)，中國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》和新頒布的《物權(quán)法》等重要法律都有明確規(guī)定，如在《憲法》中，被籠統(tǒng)界定為集體所有；《土地管理法》中規(guī)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織；《民法通則》規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；而《物權(quán)法》則把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體界定為村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織。以上法律雖然規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但并沒有明確界定“集體”和“集體成員”的具體涵義和范圍，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)界定的不明確，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體多元化和產(chǎn)權(quán)主體不清。根據(jù)一項調(diào)查，對于農(nóng)村集體所有權(quán)主體的認(rèn)識，有60%的人認(rèn)為是國家的，27%的人認(rèn)為是村集體的，7%的人認(rèn)為是村民小組的，5%的人認(rèn)為是個人的，還有0.45%的人認(rèn)為是其他人的。而產(chǎn)權(quán)主體多元化和模糊不清會引發(fā)多元主體之間的權(quán)利之爭，人為加大交易成本，影響農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰和土地的流轉(zhuǎn)，造成土地資源浪費和農(nóng)民利益的損失。同時，土地承包經(jīng)營模式下所有權(quán)與使用權(quán)的分離，使所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)之上，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，對使用權(quán)主體進(jìn)行盲目干預(yù)，侵害農(nóng)民使用權(quán)主體生產(chǎn)經(jīng)營的自主性和承包經(jīng)營收益，影響農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。再加上許多農(nóng)民對土地使用權(quán)缺乏安全感，缺乏長期預(yù)期，導(dǎo)致農(nóng)民行為短期化，對土地投入不足，重短期投入、輕長期投入，使地力下降、土地產(chǎn)出率持續(xù)降低，影響農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的一個重要前提條件就是把各種資源的產(chǎn)權(quán)界定清楚，以實現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，而我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營制度產(chǎn)權(quán)主體不明，權(quán)責(zé)不明，已成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙和阻力，成為解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的桎梏。因此，明晰土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村土地作為一項資產(chǎn)真正發(fā)揮其資產(chǎn)化效益勢在必行。而通過農(nóng)村土地資產(chǎn)化，可使農(nóng)民最終享有土地的永久使用權(quán)或物權(quán)權(quán)利，使土地作為一項實實在在的資產(chǎn)掌控在農(nóng)民的手中，從而可杜絕或減少對農(nóng)民土地的盲目、粗暴干涉、私用亂占土地，有效保障農(nóng)民利益。同時，一方面，農(nóng)民還可以通過自由出售和租賃獲取合理的收益，從而獲得進(jìn)城的原始積累，加速農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。另一方面，由于“只有恒產(chǎn)，始有恒心”，當(dāng)土地成為農(nóng)民的“恒產(chǎn)”后，農(nóng)民自然會加大對農(nóng)業(yè)的長期投入，減少短期行為，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，從而增加土地收益和農(nóng)民收入。
2. 有利于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推動，二者的互動發(fā)展會推動產(chǎn)業(yè)的聚集和社會的進(jìn)步。許多發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律表明：通過城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，能夠快速推進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大規(guī)模吸納農(nóng)村剩余勞動力。而在其中土地扮演著重要角色，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，也是“農(nóng)業(yè)工業(yè)化”和農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的過程，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要相應(yīng)的土地制度創(chuàng)新的支持，土地制度的創(chuàng)新也會反過來進(jìn)一步推動農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。通過農(nóng)村土地資產(chǎn)化，可以最大程度發(fā)揮土地的資產(chǎn)效益，實現(xiàn)土地增值，保障農(nóng)民利益，為農(nóng)民進(jìn)城提供基本保障，使其擺脫后顧之憂。同時，我國農(nóng)村正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，工業(yè)化水平綜合指數(shù)達(dá)到50以上，正進(jìn)入工業(yè)化中期的后半階段。因此，通過農(nóng)村土地資產(chǎn)化，優(yōu)化土地資源配置，使農(nóng)民擁有土地所有權(quán)或土地物權(quán)，提高土地的價值，使農(nóng)民以合理的價格將原來死的、不能動的財富轉(zhuǎn)變成可以再生更多價值的活的資本，進(jìn)而增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，是使其獲得進(jìn)城的初始資本、使農(nóng)民放棄土地、加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、增加中產(chǎn)階層數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，進(jìn)而穩(wěn)定人心、穩(wěn)定社會的必由之路。
3. 有利于農(nóng)村社會保障體系的完善
長期以來，由于農(nóng)村社會保障資金長期投入的不足和保障體系的缺失，土地不僅僅是一種重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，還扮演著重要的社會保障角色，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會、收入來源和基本的生存保險，農(nóng)民對土地高度依賴。但隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加和收入來源的多元化，農(nóng)業(yè)或土地收入的相對重要性趨于下降，加上農(nóng)村人地關(guān)系高度緊張，地少人多，僅僅依靠土地已無法保證基本的生活，土地社會保障的功能將逐步被弱化。農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)認(rèn)識到僅僅依靠土地根本不能保證基本的生活所需，更不可能富裕起來，中國幾千年悠久的農(nóng)耕歷史和文化所形成的根深蒂固的“以農(nóng)為本”的思想意識和千絲萬縷的戀地情結(jié)已經(jīng)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變和淡化。據(jù)齊莉梅對廣東石基鎮(zhèn)的調(diào)查，在農(nóng)村高度市場化和城市化以后，農(nóng)戶依靠小規(guī)模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養(yǎng)老。特別是，有些農(nóng)民已經(jīng)較長時期地離開了土地，進(jìn)入城市或鄉(xiāng)村的非農(nóng)領(lǐng)域，其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。其中多數(shù)人即使暫時喪失了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，也未必把回歸農(nóng)業(yè)、經(jīng)營土地，作為一條退路，土地的保障功能將因此失去意義。同時，由于農(nóng)業(yè)比較收益低，使越來越多的農(nóng)民感到承包地“食之無味，棄之可惜”，許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶對土地進(jìn)行粗放式經(jīng)營或?qū)⑼恋亓袒模斐赏恋刭Y源浪費。因此，在此種條件下，通過農(nóng)村土地資產(chǎn)化，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，使土地向土地經(jīng)營公司、土地種植專業(yè)戶集中，提高土地利用效率，促進(jìn)土地資本化開發(fā)，實現(xiàn)以地生財，從而建立農(nóng)村社會保障基金，完善農(nóng)村社會保障體系，不僅能明顯提升土地的保障功能，還能有效保護(hù)廣大農(nóng)民的利益。
4. 有利于提高土地資源配置和勞動生產(chǎn)效率，增加土地收益
現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營制度使土地由集中使用變?yōu)檗r(nóng)戶分散使用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地超小規(guī)模的農(nóng)戶分散化經(jīng)營與社會要求實施規(guī)模化經(jīng)營、提高土地收益的矛盾凸顯。目前的土地塊小、零散、不便耕作，影響農(nóng)業(yè)機(jī)械和水利設(shè)施的合理使用，使農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的推廣和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新受到諸多限制，勞動效率較低，經(jīng)濟(jì)效益低下，無法實現(xiàn)規(guī)模效益和聚集優(yōu)勢，不利于第一產(chǎn)業(yè)的做大做強(qiáng)。同時，土地承包大多只能局限在一個村或鎮(zhèn)的特定區(qū)域中，農(nóng)民承包土地受到位置、數(shù)量、質(zhì)量、行政力量的約束較大，難以從其他農(nóng)戶中租賃土地，實現(xiàn)土地的集中經(jīng)營，使土地經(jīng)營組織等無法獲得所需的土地資源。由于難以實現(xiàn)集中經(jīng)營，無法發(fā)揮土地的規(guī)模化經(jīng)營優(yōu)勢，土地收益相對較低，也難以吸引社會上的大量資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，從而進(jìn)一步制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新，使土地資源配置效率十分低下。此外，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，導(dǎo)致村鎮(zhèn)干部“尋租”行為嚴(yán)重，滋生大量腐敗現(xiàn)象，損害農(nóng)民利益，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而通過農(nóng)村土地資產(chǎn)化的推行，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明，從而使農(nóng)民擁有土地最終的土地所有權(quán)或物權(quán)權(quán)利，可實現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地向集約化、規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展，這一方面可以有效保障農(nóng)民利益，另一方面還能提高土地資源配置效率，使土地向土地經(jīng)營公司等集中，吸引社會大量剩余資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，加大農(nóng)業(yè)高科技的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，從而有利于加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新，有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加土地收益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。
5. 有利于提高農(nóng)業(yè)扶持資金的效益，增強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控能力
近年來，中央為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)扶持資金的投入力度不斷加大，但是對農(nóng)業(yè)的巨額扶持資金的效益并沒有真正發(fā)揮出來或發(fā)揮作用較小，并沒有使真正進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民獲得相應(yīng)的補貼，也沒有使大部分農(nóng)業(yè)扶持資金真正用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展上。由于大量勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包盛行。所謂轉(zhuǎn)包，通常指承包方在承包期內(nèi)將土地使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)包給第三人，并與第三人確立轉(zhuǎn)包關(guān)系和相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并簽訂轉(zhuǎn)包合同。但在轉(zhuǎn)包期內(nèi)，國家對農(nóng)業(yè)的直接支持和補貼，往往并沒有給予第三人——真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而往往由承包方——非真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所享有，國家對農(nóng)業(yè)的大量補貼和支持資金實際上并沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的效益，并沒有真正起到支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。同時，在不少地區(qū)還存在著變相買賣農(nóng)村土地、非法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地，非法占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地、改變農(nóng)村土地用途等現(xiàn)象，這部分土地不但改變了土地的使用用途而國家沒有獲得相應(yīng)的土地轉(zhuǎn)讓收益，還每年侵占國家對農(nóng)業(yè)的直接支持和補貼，從而背離國家對農(nóng)業(yè)支持和補貼的初衷。而現(xiàn)行的土地制度由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，國家對農(nóng)業(yè)的直接支持和補貼直接到農(nóng)戶和村集體組織，由于農(nóng)戶高度分散，從而不易控制直接將農(nóng)業(yè)支持和補貼補貼給真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而實行農(nóng)村土地資產(chǎn)化后，由于實行土地集約化和規(guī)模化經(jīng)營，可根據(jù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所經(jīng)營的土地數(shù)量進(jìn)行直接補貼，將農(nóng)業(yè)支持和補貼給予真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以充分發(fā)揮其效益。同時，由于土地資產(chǎn)化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加了收益，也會進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)扶持資金的邊際效益，增加其邊際產(chǎn)出。此外，實行農(nóng)村土地資產(chǎn)化還可以增強(qiáng)國家對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控能力，由于實行土地集約化和規(guī)模化經(jīng)營，相比家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將大大減少，國家對農(nóng)業(yè)的政策和方針的指導(dǎo)作用將越來越強(qiáng)，這勢必增強(qiáng)國家對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控能力，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，為國計民生提供有力的基礎(chǔ)性保障。
二、農(nóng)村土地資產(chǎn)化的弊端
1. 有可能導(dǎo)致土地賤賣，引發(fā)農(nóng)村兩極分化
在農(nóng)村，由于農(nóng)民知識和能力等所限，其在土地交易中所擁有的市場信息、交易知識、談判能力等方面有很大的局限性，與實力較大的土地購買者相比，表現(xiàn)出高度的信息不對稱性。同時，農(nóng)村土地資產(chǎn)化交易初期，由于信息不充分、土地交易制度等不健全，農(nóng)民不可能充分了解到土地的真正價值，再加上部分農(nóng)民由于家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生活困難、意外事件等原因急需土地資產(chǎn)的變現(xiàn)。因此，在很大程度上存在著本地的土地購買者或外地的土地購買者通過低價大量獲取農(nóng)民土地資產(chǎn)使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地以較低的價格高度集中在少數(shù)人手中，使其通過“明正言順”的土地資產(chǎn)化中的土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，獲得巨額收益，而喪失土地的農(nóng)民卻獲得很少的土地收益，使其失去最基本的生活保障，如果其不能從其它方面找到工作，獲得穩(wěn)定的收入來源，就有可能在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過程中造成不少農(nóng)民失業(yè)，經(jīng)濟(jì)貧困，從而導(dǎo)致農(nóng)村兩極分化，一定程度上會激發(fā)社會矛盾，造成社會不穩(wěn)定。但上述弊端可以通過建立和完善農(nóng)村土地交易市場，設(shè)計適宜的土地交易制度和規(guī)則，增進(jìn)農(nóng)民的土地交易知識和公開市場信息，提倡農(nóng)民聯(lián)合起來，以組織形式聯(lián)合起來參與市場交易，增強(qiáng)談判能力等來保護(hù)農(nóng)民利益，預(yù)防土地被賤買，以最大程度保障農(nóng)民利益。同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和向全球制造業(yè)大國的轉(zhuǎn)變，對農(nóng)民工和勞動力的需求量不斷攀升，越來越多的農(nóng)民開始進(jìn)城經(jīng)商或自謀職業(yè)，農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會越來越多，收入來源也越來越多樣化。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查推算，2006年全國外出就業(yè)的農(nóng)村勞動力總數(shù)達(dá)11891萬人，比上年增加705萬人，增長6.3%。外出務(wù)工收入已成為農(nóng)民增收的重要部分。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2007年前三季度農(nóng)民務(wù)工收入人均1013元，同比增長21.0%。農(nóng)民將獲得相對穩(wěn)定的收入來源，農(nóng)村土地收入在農(nóng)民收入中所占比重將越來越低，因此，即使大規(guī)模推行農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也不會導(dǎo)致農(nóng)村兩極分化。
2. 有可能導(dǎo)致部分農(nóng)村剩余勞動力出現(xiàn)，造成集體資產(chǎn)流失
農(nóng)村土地的資產(chǎn)化將使農(nóng)村土地向規(guī)模化、集約化的方向發(fā)展，同時采用高效的農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，資源配置將進(jìn)一步優(yōu)化，對農(nóng)村勞動力的需求量將大大減少，這將會導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動力的出現(xiàn)。而在我國廣大農(nóng)村，社會保障體系不完善、水平較低，工業(yè)化發(fā)展較為滯后，單單靠農(nóng)村自身的積累和努力根本無法解決大量農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，同時，城市本身對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力有限，也不可能解決如此多的農(nóng)村剩余勞動力，再加上，我國大多數(shù)農(nóng)民受教育水平較低、知識和技術(shù)水平有限，受培訓(xùn)較少，即使在城市中有就業(yè)崗位，也會由于許多農(nóng)民知識、技術(shù)和能力所限而無法適應(yīng)就業(yè)崗位的需要。以上因素都可能使農(nóng)村的大量剩余勞動力在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過程中最終成為無業(yè)游民，無法獲得基本的生存收入，從而對農(nóng)村的社會穩(wěn)定造成威脅。在農(nóng)村土地資產(chǎn)集中化、規(guī)模化經(jīng)營的過程中，由于沒有專門的集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，往往由村組織或村干部負(fù)責(zé)與土地購買者進(jìn)行交易，集體資產(chǎn)的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓缺乏公開性和透明性，農(nóng)民往往無法有效行使自己的權(quán)利，也無法實施有效的監(jiān)督，從而容易引發(fā)腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致少數(shù)人暴富，造成集體資產(chǎn)流失，損害農(nóng)民利益。同時，如果集體資產(chǎn)經(jīng)營不理想，農(nóng)民無法有保證的或按期獲得收益，也會損害農(nóng)民利益，使農(nóng)民“既無土地，又無利益”，背離農(nóng)村土地資產(chǎn)化的初衷。因此，在實行農(nóng)村土地資產(chǎn)化的過程中，必須加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)和教育，促進(jìn)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)對集體資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，控制其經(jīng)營風(fēng)險，維護(hù)農(nóng)民的利益，以保障農(nóng)村社會的穩(wěn)定，使農(nóng)民獲得農(nóng)村土地資產(chǎn)化所帶來的實實在在的利益的好處。
農(nóng)村土地資產(chǎn)化既有利，也有弊，總起來說，利益是主要方面，其弊端可以通過一定的制度安排和手段、措施等加以控制，其利是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于弊的。農(nóng)村土地資產(chǎn)化使農(nóng)民真正享有了對土地的永久使用權(quán)或物權(quán)權(quán)利，使土地作為一項實實在在的資產(chǎn)掌握在農(nóng)民的手中，使原來死的、不能動的財富轉(zhuǎn)變成可以再生更多價值的活的資本，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，有利于農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)。
