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城鄉(xiāng)一體化是一種高級的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)形態(tài)。我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新時期、新階段。作為中國率先改革開放的蘇州市，一直位于這一偉大的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程的最前沿。蘇州市以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，積極探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)一體化之路，在目標(biāo)定位上堅(jiān)持體現(xiàn)率先發(fā)展和科學(xué)發(fā)展，在思路理念上堅(jiān)持“三農(nóng)”與“三化”互動并進(jìn)，在發(fā)展實(shí)踐上堅(jiān)持加強(qiáng)政策制度建設(shè)和長效機(jī)制構(gòu)建，在工作方法上堅(jiān)持典型示范與全面推開有機(jī)結(jié)合、當(dāng)前工作與長遠(yuǎn)目標(biāo)統(tǒng)籌兼顧。

蘇州作為江蘇的試點(diǎn)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展方面取得了一系列重大突破，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。這對促進(jìn)江蘇其他地區(qū)乃至全國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，均具有十分重要的指導(dǎo)和借鑒意義。但推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，畢竟是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展中也面臨一些有待突破的難題。

資金“瓶頸”

目前蘇州城鄉(xiāng)一體化改革先導(dǎo)區(qū)的運(yùn)作模式主要特征，是以推進(jìn)村民集中居住為抓手，改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高村民生活質(zhì)量。與此同時，節(jié)約和整理出的新增非農(nóng)建設(shè)用地，既為推進(jìn)村民集中居住提供財(cái)力支撐，又為當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間。當(dāng)前蘇州改革先導(dǎo)區(qū)試點(diǎn)政策比較明確（如：開發(fā)貸款是由市政府擔(dān)保），而非先導(dǎo)區(qū)運(yùn)作政策不明確、不接軌，起動資金獲得很難。就目前而言，部分試點(diǎn)單位農(nóng)民集中居住建設(shè)資金平衡也存在一定問題，整理出來的三產(chǎn)用地出讓收益，少則每畝100萬元以上，多則要達(dá)到200萬以上，資金才能平衡。關(guān)鍵問題是，即使試點(diǎn)先導(dǎo)區(qū)整理出來的非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)能拍賣到100萬元以上，但當(dāng)農(nóng)民集中居住全面推開后，面上整理出的土地全都做三產(chǎn)用地是否可行？屆時還能拍賣到那么高的價格嗎？因此，部分基層干部對農(nóng)村居民集中居住的整體推進(jìn)顧慮很大，困惑很多。一些基層干部表示，雖然說“三個允許”是最大的政策空間，但具體要做成什么樣？靠誰做？怎樣做？資金“瓶頸”僅是其中問題之一。

資金“瓶頸”其實(shí)只是問題的表象，更深層的是，在較大范圍全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村基層政府需要更加明確和具體的宏觀政策指導(dǎo)。雖然今年省委省政府一號文件，對提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平，已提出了若干指導(dǎo)性意見，但建議研制出臺更加專門的政策文件，從概念、內(nèi)含、實(shí)施路徑、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加強(qiáng)江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的宏觀指導(dǎo)。包括不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的分類指導(dǎo)：哪些先“一體化”，哪些后“一體化”。堅(jiān)持實(shí)事求是，量力而行，因地制宜，因勢利導(dǎo)。不同類型和不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)，可以有不同的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑。同時，建議針對當(dāng)前社會上將推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程簡單化于宅基地置換和農(nóng)村居民集中居住的狀況，根據(jù)中央十七屆三中全會決定提出的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體要求，擴(kuò)大省級試點(diǎn)范圍和內(nèi)容。在“統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)”等領(lǐng)域，全方位進(jìn)行探索、試點(diǎn)、總結(jié)、推廣。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確認(rèn)及流動

當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個重要特征，是城鄉(xiāng)居民不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的明晰度和市場化程度有巨大的差別。城市居民的不動產(chǎn)主要是住房，土地證和房產(chǎn)證齊備，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方便，交易順暢。而農(nóng)村居民的不動產(chǎn)，包括承包土地、宅基地及住房的產(chǎn)權(quán)不明晰，更無法自由流轉(zhuǎn)。另一方面，雖然蘇南大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)已量化到社區(qū)內(nèi)所有成員，并以社區(qū)股份合作社方式進(jìn)行運(yùn)作與管理，但這種量化到社區(qū)居民頭上的集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)通常只享有分紅權(quán)，不可轉(zhuǎn)讓，不可繼承，不能變現(xiàn)，不可流動。在當(dāng)前打破行政界限、大規(guī)模推進(jìn)集中居住的背景下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的不明晰和不可流動，將使農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和運(yùn)行安全、社員股東權(quán)益的保障面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

當(dāng)前我國，特別是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，正處于農(nóng)村城市化的快速推進(jìn)期，在這社會結(jié)構(gòu)的大變動時期，明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)顯得極為重要。這是一項(xiàng)重大的惠民工程，關(guān)系到廣大農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，通過確權(quán)、頒證，賦予了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，使其可以根據(jù)自己的意愿去流轉(zhuǎn)、繼承。這也是保證農(nóng)村社會得以長治久安的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。當(dāng)前需要明晰的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括：土地承包經(jīng)營權(quán)（落實(shí)到地塊）、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等。所有這些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都應(yīng)通過深入細(xì)致工作，逐一明晰，并實(shí)施確權(quán)和頒證。今年省委省政府一號文件已明確提出，開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作，分別不同情況采取確地、確權(quán)、確利相結(jié)合的辦法，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。做好農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭用兩年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)給具備土地登記發(fā)證要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并完成具備土地登記要求的宅基地使用權(quán)證和集體建設(shè)用地使用權(quán)證的登記發(fā)證工作。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)和頒證是一項(xiàng)十分繁雜的工作，希望全省各級基層政府能對此引起足夠的重視，并投入充足的人、財(cái)、物力到該項(xiàng)工作中。成都的改革經(jīng)驗(yàn)表明，成功的關(guān)鍵，一是要廣泛發(fā)動群眾。讓廣大農(nóng)民認(rèn)識到事關(guān)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，農(nóng)民就會很配合。二是要充分發(fā)揚(yáng)民主，讓農(nóng)民自己做主，很多看起來很棘手的問題，經(jīng)過村民議事會和德高望重的老人出面協(xié)調(diào)，問題便可迎刃而解。

明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，但最終目的是為了讓農(nóng)民擁有的資產(chǎn)資本化，能夠在產(chǎn)權(quán)有序流動中增加資本收益，讓市場在農(nóng)村資產(chǎn)的合理配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。因此，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)能夠有序流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的核心環(huán)節(jié)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易擔(dān)保體系，則是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的載體，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投融資提供專業(yè)化服務(wù)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所應(yīng)樹立并貫徹為廣大農(nóng)村服務(wù)的宗旨，不以盈利為目的，對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方的農(nóng)戶不收取交易服務(wù)費(fèi)用，對產(chǎn)權(quán)受讓方只收取交易服務(wù)成本費(fèi)用，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)行政策性扶持。

借助于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)應(yīng)逐步放開流轉(zhuǎn)，以適應(yīng)農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化的潮流，滿足農(nóng)村居民跨區(qū)域遷移的需求。使得農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)不僅可以分紅，也可以繼承、轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)。具備了流動性的股權(quán)不僅有利于持股社員，同時也分散了合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營風(fēng)險，增加了社會對農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)注程度，形成有效的社會監(jiān)督，促使其努力提高經(jīng)營和管理水平。

群眾參與及基層主觀能動性的發(fā)揮

當(dāng)前促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，主要靠自上而下的行政推動力。一方面，現(xiàn)在蘇南地區(qū)集中一戶居住的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)10多萬，拆遷補(bǔ)貼更是一個龐大的數(shù)目，完全依靠政府難度大。另一方面，現(xiàn)在村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了大量的社會職能，農(nóng)村的許多社會事業(yè)建設(shè)靠村委會。但現(xiàn)行的政府財(cái)政補(bǔ)貼，除了直補(bǔ)給農(nóng)民，就是扶持專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，而其他方面，如農(nóng)村基層公共服務(wù)和社會管理方面的財(cái)政補(bǔ)貼則很少。我們認(rèn)為，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，主要靠自上而下的行政推動力，將是事倍功半。如何才能充分調(diào)動和發(fā)揮基層干部和廣大農(nóng)民的主觀能動性？

建立健全農(nóng)村新型治理機(jī)制則是最好的著力點(diǎn)。主要包括三層內(nèi)容：一是將村級公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政支出體制；二是推進(jìn)鄉(xiāng)村黨政干部公推直選制度；三是扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的民主議事、民主理財(cái)、民主管理，提高村民自治水平。在扎實(shí)推進(jìn)村級公共服務(wù)和社會管理改革方面，成都的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。成都專門制訂出臺了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見》，把村級公共事務(wù)分成59項(xiàng)，構(gòu)建了一套適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活發(fā)展要求的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)體系，并把村級公共服務(wù)和社會管理的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算體系，按每個村年均每年不少于20萬元撥付，形成保障有力、滿足運(yùn)轉(zhuǎn)需要的投入機(jī)制。該意見還明確了村級事務(wù)運(yùn)作方法，群眾參與的議事規(guī)則，切實(shí)有效的民主理財(cái)制度，有力推進(jìn)了農(nóng)村基層民主建設(shè)，大幅度提高了村民自治水平。推進(jìn)鄉(xiāng)村黨政干部公推直選，則是完善農(nóng)村新型基層治理機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。成都在全市全面推進(jìn)了以基層黨組織書記公推直選、開放“三會”、社會評價干部為主要內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)，初步形成了以群眾滿意為價值取向，對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)相結(jié)合的新型基層治理機(jī)制，得到社會廣泛認(rèn)同。通過讓農(nóng)民在參與、發(fā)展和管理中發(fā)揮自己的作用，取得始料未及的良好社會效果。

（作者系江蘇省政府參事，江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員）