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2025年08月12日
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初秋時節，科爾沁草原上的草已微黃。被當地人成為“水泡子”的紅旗水庫泛著點點金光，四野俱靜。
40歲的蒙古族漢子額爾敦蹲在大壩上，眉頭緊鎖。他有三個兄弟姐妹，腳下的這片土地——內蒙古通遼市扎魯特旗新農村，是他們祖祖輩輩生活的地方。
“就是因為這水泡子，把我們的生活全都改變了。”9月16日，額爾敦對《法制日報》記者說。
水庫蓄水吞沒農地
事情要從通遼地區一項大型水利工程——“引烏入通”說起。
常年持續干旱、河段斷流、水庫干涸……通遼曾一度出現用水緊張局面。2008年，通遼開始實施引烏入通工程：在烏力吉木仁河設置水利樞紐，通過紅旗水庫等一系列配套，向通遼主城區提供工業和城市用水。
紅旗水庫這座始建于上世紀五十年代的老舊水庫，在引烏入通中成為了重要的調蓄工程，也是水源地工程。2009年，為配合“引烏入通”工程上馬，通遼市在紅旗水庫設立除險加固工程建設管理處，對水庫進行除險加固，壩頂增高3米至249.1米，新建638米副壩，總庫容擴容至6418萬立方米，按照國家標準，屬于中型水庫。
草原地廣人稀，大壩筑起后涉及到了8戶村民的承包地，其中尚有4戶原住民至今仍居住在庫區內。額爾敦四兄弟以及老父親這五家承包的5000多畝整塊土地，被大壩一分為二，壩內尚有2000多畝，日常的種植和放牧開始變得極為不便。
2011年，水庫突然蓄水，大水持續漲了9個月，8戶村民承包的共計1000多畝草牧場、耕地、林地被吞沒，額爾敦他們五家就淹了900多畝。
地勢較低的秀梅家，面對日夜逼近房子的大水，只能雇來鏟車和推土機，在距離房子十幾米處，筑起一道近兩米高的土堤，才保住了房子。
“可壞事總是一茬接一茬。”額爾敦說，2012年春天開始，紅旗水庫又出現了第二次漲水。大水停留了四五個月，村民們在第一次水淹范圍之外的土地又被毀，光是額爾敦五家，就又被淹300多畝，農作物、樹林因為被水浸泡時間過久而全部死亡。
無奈接受承包協議
自打土地第一次被淹后，村民們就走上了維權之路。
2012年5月14日，通遼市以紅旗水庫管理所的名義，和8戶村民們簽訂《紅旗水庫淹沒區內土地承包合同書》，按照每年每畝耕地1000元、林地5000元、草牧場3000元的標準，約定將第一次被淹沒的土地“承包”給紅旗水庫管理所，時間為村民合同期滿之日。8家牧民都在合同上簽了字，得到了“承包款”。
為何大水淹沒土地不叫“賠償”而叫“承包”？良田從此消失在水面下，水庫管理所接手后又如何進行承包？
額爾敦說，當年聽說要“承包”，他也挺疑惑：“誰都知道，承包費肯定不如賠償費加上征地費來得高，可從土地被淹之后的一年多時間里，我們向政府反映了多次，好不容易才等來了承包協議，如果不簽，又能拖到啥時候？所以不想簽也只能簽了。”
其實在這時候，第二次水淹已經發生，白音家這次又被淹了40多畝土地。白音的兒子包金倉回憶，當時通遼水務局的人承諾，第二次水淹“以后再給解決”，但至今沒了下文。
問題出在資金緊張
根據我國土地管理法，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地；征收土地的，要按照被征收土地的原用途給予補償。也就是說，土地征用是農村集體土地轉為工程建設用地的唯一合法途徑。
2006年起施行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定，凡屬大中型水利工程的，項目法人必須要編制移民安置規劃大綱，按照審批權限報上級政府部門。
那為何在除險加固工程動工之前，相關政府部門沒有進行征地和移民安置工作？
在9月17日記者對扎魯特旗水務局的采訪中，局長李文國如此解釋：“國家規定動工前要進行征地和移民安置的對象是新建水庫，而紅旗水庫是老水庫，進行的只是除險加固工程，國家為此批復投資了4187.72萬元，其中并不含移民征地資金，因此在前期也沒有就移民征地進行相應的勘察、測算工作。”
記者問：“雖然是除險加固，但水庫因此擴建增容是事實，政府就沒有想過增容后會涉及征地問題嗎？”
李文國承認，按理說，應該完成庫區內的征地，但有復雜的歷史原因阻礙了紅旗水庫征地工作的進行。“一是村里有部分耕地當時沒有辦理耕地手續，要以耕地標準賠償缺乏依據；二是每戶實際使用的草牧場面積均大于簽訂的草牧場使用合同書面積；三是紅旗水庫和新農村歷來沒有明確的界限，屬于歷史問題；四是旗里的資金有限。”
李文國強調，水庫除險加固工程實際建設單位是通遼水務局，旗水務局沒有法定職責、也沒有能力在前期進行征地和移民安置工作。
而通遼市水務局水利建設與管理科科長王志剛則表示，除險加固工程實施后，的確存在淹沒區擴大的問題，設計水位線以下的土地應該由政府征用，庫區內的住戶也應該遷到庫區水淹線以外，但是水庫的管理權在扎魯特旗政府，征地和移民的事也該由他們來負責。
即使前期不征地是由于受到資金制約，可政府部門在田地被淹之后仍不征地，反而采用“承包”這種不合常理的方式，又作何解？
李文國告訴記者，提出“以租代征”方式的是通遼市水務局。這種方式的好處在于不用確認耕地來源，按照實際使用幾畝、政府就承包幾畝的方法，讓村民盡快領到這筆錢，資金兌現快，“如果要是征地的話，國土這一關就過不了，什么時候解決也說不好”。
通遼市水務局副局長宋慶玉在電話中向記者承認：“村民土地被淹，在正常情況下應該征地，但征地的話當時得花3000萬元，而我聽說，那時候(政府)資金緊張，手頭就1000萬元，錢不夠又得干成事，怎么辦？所以想了租地的方法；再加上旗水務局的人已經跟老百姓做了很久的工作，老百姓也同意，這才出現了‘以租代征’。”
解決方案正在研究
但無論基于怎樣的出發點和目的，一個不能回避的現實是：正是這種“以租代征”的違規做法，給政府埋下了巨大的法律隱患。
“水利工程竣工蓄水后，低于水庫設計水位的全部集體土地均成為了淹沒區，淹沒區內的集體土地用途和使用性質也隨之變化為建設用地。”北京市丹寧律師事務所孫志美律師認為，政府明知村民的集體土地已被淹沒而不履行征地補償手續，而是以承包合同的方式改變集體土地的用途和使用性質，這種做法和土地管理法以及《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》相悖，因此承包合同無效。
“政府的主觀愿望是好的，就是做法上沒太到位。”采訪中，宋慶玉也承認，“‘以租代征’只是權宜之計，要從根兒上解決問題，還得回到‘征地’的思路上來。”
李文國告訴記者，近期，旗政府會對紅旗水庫征地事件專門開一個會議，各部門負責人要在全面研討基礎上，拿出完整的解決方案匯報給通遼市政府。
當地政府的征地工作能否回到依法行政的軌道上來？本報將繼續關注。
