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2025年08月18日
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近日，有關(guān)土地制度改革的預(yù)期空前強(qiáng)烈。國土部傳出對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)抽查的消息，似乎在為制度破局做準(zhǔn)備。三中全會(huì)即將召開，土地制度改革成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。受此影響，近期土改概念股受到資金追捧，擁有一定農(nóng)地儲(chǔ)備的公司被機(jī)構(gòu)一致看好。不少業(yè)內(nèi)人士預(yù)期，11月之后，土地制度改革可能取得新進(jìn)展。
中國土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云在接受記者采訪時(shí)表示，由于當(dāng)前法律障礙尚未完全破除，加之各地阻力較大，土地制度改革的進(jìn)展可能低于外界預(yù)期。各項(xiàng)土地改革試點(diǎn)城市可能率先擴(kuò)圍，然后帶動(dòng)土地改革取得制度突破。另據(jù)記者獨(dú)家獲悉，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作有望在11月前完成，從而有助于土地制度改革的推進(jìn)。
政策短期難有實(shí)質(zhì)突破
今年年初的國土部會(huì)議上，曾對(duì)土地管理制度改革做出具體部署。今年的任務(wù)包括，研究出臺(tái)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，指導(dǎo)意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
在十八屆三中全會(huì)即將召開之際，土地制度改革的預(yù)期空前強(qiáng)烈，資本市場率先有所反映。但推進(jìn)了多時(shí)的土地制度改革，能否在短期內(nèi)破局還是未知數(shù)。
記者：當(dāng)前外界對(duì)土地改革預(yù)期強(qiáng)烈，認(rèn)為三中全會(huì)之后，土地改革可能在制度上破局。但目前來看，政府部門主動(dòng)披露的消息比較少，且法律障礙似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的預(yù)期？市場對(duì)這項(xiàng)制度的預(yù)期是否過于強(qiáng)烈？
鄒曉云：由于城市化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等在土地方面遇到很多瓶頸，隨著社會(huì)各界對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的預(yù)期更加強(qiáng)烈，土地改革自然成為猜想的對(duì)象之一。實(shí)際上，當(dāng)前有關(guān)土地制度改革的嘗試，如農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、建設(shè)用地增減掛鉤、土地集約節(jié)約利用等，仍然在現(xiàn)有的《土地管理法》框架范圍內(nèi)。
但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未見到明確的信息。我想，土地改革涉及利益調(diào)整，在法律框架重新構(gòu)架完成之前，難有實(shí)質(zhì)性的突破。
但即便如此，外界仍可對(duì)土地領(lǐng)域的改革嘗試抱有期待。如當(dāng)前很多領(lǐng)域的試點(diǎn)，都有進(jìn)一步擴(kuò)圍的可能。其中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，已經(jīng)試點(diǎn)了很長時(shí)間，一些地區(qū)已比較成熟，未來可能存在擴(kuò)圍可能。
記者：當(dāng)前國土部正在加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作，其中，農(nóng)村集體用地所有權(quán)確權(quán)可能在今年內(nèi)全部完成。這是否意味著土地制度的改革也將加快？
鄒曉云：農(nóng)地等地發(fā)證確實(shí)是未來各項(xiàng)制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，但對(duì)下一步改革的促進(jìn)作用，還有待進(jìn)一步的觀察。農(nóng)村土地確權(quán)工作包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)三個(gè)部分。
總體上看，這次農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是在原有的集體產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下將土地產(chǎn)權(quán)明確，登記和發(fā)證的對(duì)象是農(nóng)民集體，不改變?cè)屑w所有權(quán)性質(zhì)及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，主要是引進(jìn)了現(xiàn)代管理方式，可以提高管理效率。當(dāng)然，對(duì)未來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革會(huì)有一個(gè)非常好的基礎(chǔ)性作用。
地方政府掣肘土地改革
《土地管理法》的修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)多年，近期有消息稱，全國人大常委會(huì)正在審議《土地管理法》修訂草案，或允許集體土地不經(jīng)過轉(zhuǎn)為國有土地就可以直接入市交易。但政府部門甚少針對(duì)上述法律的修改進(jìn)行披露，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，作為土地制度改革的最大障礙之一，如該法律的部分條款能夠有所突破，將大大推進(jìn)土地制度改革。
記者：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重點(diǎn)，但這么多年一直很難有實(shí)質(zhì)性突破，其難點(diǎn)在哪兒？
鄒曉云：外界對(duì)土地制度改革的預(yù)期，無非在于破除城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村集體土地能夠平等地進(jìn)入市場，既可以改善當(dāng)前的土地市場狀況，配合城市化轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，又可以讓農(nóng)民更多享受到土地作為一種權(quán)益帶來的收益，共享發(fā)展帶來的好處。
我認(rèn)為問題的癥結(jié)在于土地征用制度。其實(shí)，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)，兩權(quán)都是所有權(quán)，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一樣流動(dòng)的。
但是，由于農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂蟛拍艹蔀槌鞘械慕ㄔO(shè)用地進(jìn)入市場，這其中必須經(jīng)過一道征收程序。這道征收程序成為了破除城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)的一道門檻，集體土地流動(dòng)就成為了不可能。
征地制度在上一屆政府就被要求改革，當(dāng)時(shí)最主要的方案是縮小征地范圍，限定在公共目的上，但是并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。最有可能的阻力來自于地方政府。主要原因是現(xiàn)行的征收制度已經(jīng)成為了地方政府財(cái)政收入的重要來源，同時(shí)，更重要的是，地方政府可以借助征地過程中的主動(dòng)權(quán)，來自主安排和配置土地。
特別是通過較低的成本，來滿足地方政府的基本用地需求，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、保障房建設(shè)用地等等。作為土地收儲(chǔ)和供應(yīng)方的地方政府，顯然不愿意改變現(xiàn)有的制度。
記者：如果破除了法律障礙，是否會(huì)有助于這一改革的加快？
鄒曉云：《土地管理法》和其他法律條文中，有關(guān)征地制度的條款比較多。但現(xiàn)實(shí)的問題是，一項(xiàng)法律的修訂，不僅要經(jīng)過多個(gè)部門的討論和會(huì)簽，同時(shí)還要接受全國人大的審議，按照正常的做法，還需要向全社會(huì)公開征求意見。在這個(gè)過程中，涉及到的程序繁雜，利益群體較多，阻力可想而知。
試點(diǎn)先行帶動(dòng)制度破局
照多數(shù)業(yè)內(nèi)人士的看法，由于阻力重重，試點(diǎn)先行恐將是土地制度改革的主要切入點(diǎn)。借助試點(diǎn)的擴(kuò)圍，相關(guān)的制度有可能取得漸進(jìn)式突破。
記者從權(quán)威人士處獲悉，11月之后，宅基地制度改革試點(diǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)范圍都有可能擴(kuò)大。其中，先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可能作為制度改革的重要樣本。
記者：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段，土地制度的改革有多重要？
鄒曉云：事實(shí)上，土地問題已經(jīng)成為很多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心問題。一方面，由于政府部門是土地征收的主體，作為弱勢(shì)一方的農(nóng)民又缺乏足夠的法律保障，導(dǎo)致很多中小城市在土地征收過程中，存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，并引發(fā)不少社會(huì)問題。
另一方面，一些大城市由于農(nóng)村集體用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的流動(dòng)不暢，出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足，現(xiàn)有集體建設(shè)用地低效利用的情況，并進(jìn)而催生出計(jì)劃外違規(guī)用地和“小產(chǎn)權(quán)房”問題。在這個(gè)過程中，土地制度的改革急需推進(jìn)。
記者：既然存在現(xiàn)實(shí)的障礙，土地制度改革有沒有合適的路徑？
鄒曉云：從當(dāng)前的情況來看，合理的路徑應(yīng)該還是試點(diǎn)先行。通過試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大和試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，來逐步推進(jìn)制度的改革。但是，試點(diǎn)應(yīng)該是具有突破性質(zhì)和意義的試點(diǎn)，現(xiàn)在的試點(diǎn)大部分仍然在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行，側(cè)重在技術(shù)層面。既然是試點(diǎn)就應(yīng)該有所突破，只有這樣才能促進(jìn)相關(guān)法律的修訂。
記者：如果實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權(quán)同價(jià)和自由流轉(zhuǎn)，是否意味著“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化？對(duì)于地方政府在征地過程中損失的收入，該如何彌補(bǔ)？
鄒曉云：即使實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權(quán)同價(jià)和自由流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”也應(yīng)該公平付出代價(jià)。比如小產(chǎn)權(quán)房可以通過補(bǔ)辦相關(guān)的手續(xù)和補(bǔ)交“土地用途變更稅”的方式，實(shí)現(xiàn)合法化。這個(gè)“土地用途變更稅”是我提出的，在將來的征收制度改革中可以考慮。
其大致意思是，將來如果縮小征收范圍之后，土地供應(yīng)會(huì)分為兩條線，一是使用國有土地，使用者繳納土地出讓金，這沒有問題；二是使用集體建設(shè)用地，由供地方向政府繳納一筆稅收。這樣既對(duì)于使用國有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市場，同時(shí)可以彌補(bǔ)減少征地后帶來的政府土地收入減少，保證地方政府的收益。這種方式一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采用。（中國證券報(bào)，記者 張敏）
土地管理制度醞釀改革 二元結(jié)構(gòu)待破
“土地征收‘剪刀差’問題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包?！鞭r(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日表示。
受國內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)，關(guān)于農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等問題一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注熱點(diǎn)。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。
記者獲悉，國土部門目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過程中，與補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革是最大難題。未來，在原有制度模式上，通過總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，“農(nóng)地”有望通過招拍掛等方式進(jìn)行市場化流通，權(quán)益進(jìn)行市場化分配。
新政 城鎮(zhèn)化引出土地改革框架
資料顯示，到2020年，中國城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人。目前，我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，有分析據(jù)此預(yù)測(cè)，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數(shù)據(jù)將大大突破國土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標(biāo)。
為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出。記者從國土部了解到，自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，圍繞促進(jìn)和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。
國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規(guī)劃司副司長劉國洪告訴記者，改革研究小組在歷時(shí)10個(gè)月、對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后，目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。
劉國洪還說，為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系等。
據(jù)分析人士預(yù)測(cè)，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會(huì)之后最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。
記者了解到，土地制度改革完善的具體內(nèi)容還大致包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場價(jià)值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；推進(jìn)集約節(jié)約用地，對(duì)增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。
亮點(diǎn) 農(nóng)地有望市場化流通
業(yè)內(nèi)認(rèn)為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法，土地所有權(quán)歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動(dòng)群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。
在國土部主導(dǎo)的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，有消息稱，指導(dǎo)意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！边@意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權(quán)益也無法通過市場化途徑進(jìn)行分配。
當(dāng)前，一些城市已經(jīng)開始在農(nóng)地的市場化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計(jì)劃+市場”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”已經(jīng)廣為人知。
記者日前在重慶了解到，該市的做法是將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，進(jìn)而面向社會(huì)公開交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購地票。
重慶對(duì)地票交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，原則上不超過當(dāng)年新增建設(shè)用地計(jì)劃的10%。政府在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上制定出地票的基準(zhǔn)交易價(jià)格。最后，購得地票的開發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置，征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。
這種地票模式，是通過先交易“地票”再將具體土地征為國有的方式，使得原本不能直接流轉(zhuǎn)的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)。此外，還有將農(nóng)地國有化之后再流轉(zhuǎn)的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營已經(jīng)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，來用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
參與土地管理制度改革工作的一位權(quán)威人士告訴記者，土地制度改革的一個(gè)重點(diǎn)，就是在原有制度模式上，通過總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，完善“農(nóng)地”通過招拍掛等方式進(jìn)行市場化流通，以及權(quán)益進(jìn)行市場化分配的路徑。
核心 征地制度改革是最大障礙
上述土改小組權(quán)威人士對(duì)記者透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及補(bǔ)償問題的征地制度一度是最大障礙。他說，修訂后的部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有望相當(dāng)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)倍以上。而業(yè)界的共識(shí)是，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期以來是征地矛盾的核心所在，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)已不能完全體現(xiàn)被征地農(nóng)民權(quán)益。
正如農(nóng)業(yè)部長韓長賦所言，土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包。而近年來，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補(bǔ)償方式。
盡管我國曾多次對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但基本的征地補(bǔ)償思路一直未變，其基本依據(jù)是“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，現(xiàn)行主要方法有“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”。
河南安陽市金土地價(jià)評(píng)估事務(wù)所有限責(zé)任公司楊云指出，“這兩種方法均是基于被征收土地原農(nóng)業(yè)利用方式下的補(bǔ)償，沒有考慮到土地的潛在利用價(jià)值或市場價(jià)格的補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是一種非等價(jià)交易關(guān)系”。
楊云認(rèn)為，從補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成來看，目前的征地補(bǔ)償涉及對(duì)土地資源及其地上投資、搬遷居住等幾個(gè)方面的補(bǔ)償，只體現(xiàn)了土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對(duì)于土地本身增值、預(yù)期收益、養(yǎng)老保障、社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補(bǔ)償未能有所體現(xiàn)。
鑒于目前我國在征地改革方面，縮小征地范圍、嚴(yán)格限制征地范圍是主要改革方向，因此楊云分析認(rèn)為，“集體土地參與一級(jí)開發(fā)是未來集體建設(shè)用地參與土地市場運(yùn)作和收益分配的可行方式之一”。因此他建議，應(yīng)該按照被征土地“未來用途”來測(cè)算被征地農(nóng)民應(yīng)分配利益，并進(jìn)行合理補(bǔ)償。
記者近日從國土部了解到，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到97%，其中有24個(gè)省份的發(fā)證率在95%以上，6個(gè)省份在90%至95%之間。目前，全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)完成，國土部近期已經(jīng)組成15個(gè)抽查組，赴全國各地開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的國家級(jí)抽查。
另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺(tái)，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》等。受此影響，未來農(nóng)地征補(bǔ)過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。
