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2025年08月23日
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“我國現(xiàn)有新城區(qū)已構成城市供應過剩?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令在日前在江西城鎮(zhèn)化市場發(fā)展論壇指出，過去攤大餅式無限制擴張已造成“空城”頻現(xiàn)，因此，城鎮(zhèn)化不是第二個“四萬億”，地方政府應轉變“救命稻草”預期，改變對政策判斷的路徑依賴。
“所有人必須轉變觀念，否則期待就會落空?！眴虧櫫顝娬{。
部分地區(qū)視城鎮(zhèn)化為“救命稻草”
城鎮(zhèn)化將在未來10到20年或更長時間成為新經濟增長點早已成為共識，但城鎮(zhèn)化路徑卻仍然沒有定論。因此，即將發(fā)布的“城鎮(zhèn)化規(guī)劃”成為各方關注的焦點。
“自十八大以來，城鎮(zhèn)化話題逐漸升溫。尤其在我國面臨經濟下行的背景下，城鎮(zhèn)化被提上重要議程。”喬潤令指出，部分地區(qū)將城鎮(zhèn)化視為地方發(fā)展的“救命稻草”，想盡一切辦法加大投資力度“我國中部落后地區(qū)的一個城市甚至出現(xiàn)要求其轄區(qū)內各縣必須建一個城市綜合體，但其人均年收入僅五六千元，完全沒有對綜合體的消費能力。”
雖然地方城鎮(zhèn)化早已如火如荼的進行，但多方仍在猜測即將發(fā)布的規(guī)劃將給出怎樣的城鎮(zhèn)化路徑與政策“大家希望中央政府出手，不僅僅是四萬億，而是再搞一個40萬億。”事實上，此前有相關人士認為城鎮(zhèn)化將引來國家大規(guī)模投資，利好地產、建筑、建材、機械、環(huán)保、汽車、醫(yī)療、電氣設備等行業(yè)，在未來10年拉動40萬億元投資。
“但是現(xiàn)階段并沒有政府大規(guī)模救經濟的宏觀經濟條件和環(huán)境?！眴虧櫫钪赋?，城鎮(zhèn)化規(guī)劃與政策不會是大躍進式、擴張型的規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化也不再是過去的投資上項目，而是重在體制變革、結構調整，城市發(fā)展方式的轉變。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司副司長袁喜祿此前也曾指出“城鎮(zhèn)化不是應對經濟放緩的應急政策。”他認為，城鎮(zhèn)化不會是一個爆發(fā)式發(fā)展過程，其對經濟增長的促進作用是長期過程。因此，并不能簡單認為城鎮(zhèn)化是應對經濟放緩的應急政策。
攤大餅式發(fā)展致“空城”頻現(xiàn)
現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進的主要表現(xiàn)形式是新城新區(qū)、農村新社區(qū)，而擴張模式大都是攤大餅、模仿或者復制。
“據(jù)我們調研，從上海、北京到蘭州、烏魯木齊，從河北到四川，幾乎每一個大中城市附近都要搞一個新區(qū)，而新區(qū)規(guī)劃占地和人口相當膨脹，遠遠超出老城?！眴虧櫫钪赋觯F(xiàn)在很多地方都出現(xiàn)了“空城”現(xiàn)象，即使北京和天津之間的“京東新城”也是空城。
喬潤令直言，在調查中看到，一些城市的房地產項目空置率高達40%至60%，部分中西部城市的房地產項目空置率更高達70%至80%，造成了土地等資源的極大浪費。
事實上，從數(shù)據(jù)來看，1990年至2000年，我國城市建設用地面積擴大90.5%，但城鎮(zhèn)人口僅增長52.96%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。與此同時，2000年至2010年，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長45.12%，達1.85倍。
我國城鎮(zhèn)化面臨土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。喬潤令表示，發(fā)展產業(yè)效益顯現(xiàn)時間較長，而房地產卻見效快，因此，地方政府多選擇收入高、見效快的土地財政，而土地財政方向便是單一房地產化，這也是造成城鎮(zhèn)化攤大餅的主要原因“我國過去城鎮(zhèn)化占用土地多、吸納人口少，土地資源浪費極其嚴重。這一表現(xiàn)主要在新城新區(qū)的建設，平均投資一個億吸納人口不足三人。造成有城無業(yè)、有城無市、有城無人的尷尬局面。”喬潤令說。
“不算規(guī)劃中的，現(xiàn)有的新城新區(qū)已經構成城市供應的過剩，特別是中西部地區(qū)的中小城市?！眴虧櫫钪赋?，因為新城多是靠土地以及預期收入抵押。因此，這種建設模式背后存在較高的金融危機的風險。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員、中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法也認為，在利用土地方面，各地應考慮怎樣用制度推進不再新占用地，而是開發(fā)存量。“存量地完全足夠，我國多個地區(qū)工業(yè)用地早已超過規(guī)定的20%，甚至發(fā)達地區(qū)高達40%、50%，另外，集體土地人均200至300平方米也遠高于規(guī)劃規(guī)定的80平方米。”
對此，國土資源部副部長胡存智認為，應完善土地用途管制制度。加強土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的管控作用，嚴禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設用地控制規(guī)模。
城鎮(zhèn)化應擺脫“土地財政”
喬潤令指出，沒有定律證明城鎮(zhèn)化一定能促進內需發(fā)展。因此，如果地方政府繼續(xù)土地財政、繼續(xù)高房價，中國的城鎮(zhèn)化將沒有未來，土地財政如果持續(xù)下去，地方政府的金融危機將會更加嚴峻。
國土部此前公布的數(shù)據(jù)顯示，上半年我國房地產用地供應8.24萬公頃，同比增長38.2%，大幅高于近五年同期水平。全國土地出讓合同價款總額高達1.7萬億元，增幅達77.3%，創(chuàng)歷史新高，其中房地產用地出讓價款同比增幅超過高達90%。
此外，近期審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，截至2012年末，18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。而2011年審計署對全國政府性債務的全面審計結果顯示，截至2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.55萬億元。2012年和2013年進入償債高峰期，償還的債務額分別占17.17%和11.37%。
喬潤令對此指出，以“土地財政”為主的城鎮(zhèn)化由于沒有產業(yè)支撐，對人口吸引能力較差，只會增加“空城”的數(shù)量，推高房價，因此是不可持續(xù)的。
的確，我國近年來人口流向與政策導向并不相符。數(shù)據(jù)顯示，北京近十年人口增長41%，上海增長37.5%，天津29.3%。這些城市新增人口，97%都是外來人口遷入造成的。但是，與之相差較大的是，全國城市新增人口平均水平僅為5.8%，這也說明，遷移人口大部分都集中在大城市。
“人口趨于向超大型城市、東南沿海城市移動?！眴虧櫫钪赋?，雖然我國很多中西部小城市房價低、進城門檻低，但仍沒有人員流入。其原因在于小城市雖然擴張，但其卻沒有相應的產業(yè)帶動就業(yè)，沒有教育、醫(yī)療等公共服務配套。
因此，喬潤令表示，先建城再招商引資典型的計劃經濟模式不再適用于新型城鎮(zhèn)化，以產帶城，以業(yè)帶市是未來發(fā)展的主要方式。
