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2025年08月17日
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十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議昨天舉行第一次全體會(huì)議。受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史作了關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告。報(bào)告中涵蓋了近年來圍繞城鎮(zhèn)化所做的主要工作、我國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及趨勢(shì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本思路等方面內(nèi)容。
報(bào)告內(nèi)容
加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì) 促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
徐紹史在報(bào)告中明確提出，現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要著力加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的體制機(jī)制改革。明確城市規(guī)模界限，防止大城市無序擴(kuò)張。構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化評(píng)估體系，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)水平、基本公共服務(wù)覆蓋率、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度、土地利用效率、農(nóng)民收入水平和城鄉(xiāng)居民收入差距等指標(biāo)。
創(chuàng)新和完善人口服務(wù)和管理制度，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。建立可持續(xù)的城市公共財(cái)政體系和投融資機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。
建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房?jī)r(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。
優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，合理增設(shè)城市建制，形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、服務(wù)高效的行政區(qū)劃和管理體制。此外，還要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。
對(duì)癥下藥
資源服務(wù) 難載城鎮(zhèn)規(guī)模
報(bào)告提出，城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘;小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境成本。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研指出，小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，一些縣城甚至建制鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模已達(dá)數(shù)十萬，卻只能按照縣或鎮(zhèn)的級(jí)別配置公共資源和管理服務(wù)，無法滿足實(shí)際需要。
藥方
強(qiáng)化中小城鎮(zhèn) 功能服務(wù)建設(shè)
要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，促進(jìn)各類城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。在發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。
追求速度 浪費(fèi)大量土地
一些地方借城鎮(zhèn)化之名，脫離實(shí)際，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資，缺乏產(chǎn)業(yè)支持造成很多“空城”。甚至靠舉債盲目擴(kuò)張，造成地方債規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。不僅浪費(fèi)了大量土地資源，也威脅到國(guó)家糧食安全。
藥方
嚴(yán)格保護(hù)耕地 優(yōu)化土地利用
實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
政府在城鎮(zhèn)化中的主要作用是科學(xué)規(guī)劃、合理引導(dǎo)、制定政策、營(yíng)造環(huán)境，不能“大包大攬”。要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，更多依靠市場(chǎng)手段，減少行政命令和過度干預(yù)，不宜把城鎮(zhèn)化率作為政績(jī)考核目標(biāo)。
農(nóng)轉(zhuǎn)人口 難享同等服務(wù)
2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，制約了城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)作用，存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
藥方
推進(jìn)戶籍改革 均等公共服務(wù)
統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件。加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
無序開發(fā) 城市病漸突出
一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問題嚴(yán)重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。
藥方
優(yōu)化城市結(jié)構(gòu) 加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型
加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)支撐，營(yíng)造良好創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新環(huán)境，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升社會(huì)服務(wù)和居住服務(wù)水平，增強(qiáng)承載力。
馬上就訪
明確城市規(guī)模界限
慎將縣鎮(zhèn)簡(jiǎn)單劃入
京華時(shí)報(bào)訊 (記者周宇)針對(duì)人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研報(bào)告中“加強(qiáng)城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”這一建議，記者采訪了國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬，他對(duì)城鎮(zhèn)化過程中城市規(guī)模界限設(shè)計(jì)、城鎮(zhèn)化評(píng)估體系等問題做了解讀。
記者：您認(rèn)為市、鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何界定?如何確定常住人口規(guī)模?
易鵬：隨著人口流動(dòng)越來越明顯，再用戶籍人口做標(biāo)準(zhǔn)有些不合時(shí)宜，所以要用常住人口做標(biāo)準(zhǔn)，更科學(xué)、更全面，也體現(xiàn)了以人為本。對(duì)于常住人口的規(guī)模，雖然現(xiàn)在流動(dòng)性較強(qiáng)，但整體規(guī)模還是可以掌握的，可以從產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面預(yù)測(cè)出來。
記者：城市規(guī)模界限指什么?
易鵬：人口規(guī)模是很重要的一個(gè)界限。我們現(xiàn)在以100萬人為標(biāo)準(zhǔn)，超過就是特大型城市，現(xiàn)在全國(guó)已經(jīng)超過150個(gè)了。有的城市人口是100萬，有的是2000萬，都劃在一類，我認(rèn)為這樣界限就太模糊了，未來城市標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)出差異化。現(xiàn)在一些城市還有市轄縣、市轄鎮(zhèn)等等，我認(rèn)為不合適。城鎮(zhèn)的概念應(yīng)該是主城區(qū)的概念，是以建設(shè)用地連接的概念，是建成區(qū)的概念。比如重慶很明顯，有2800多萬常住人口，3000多萬戶籍人口，實(shí)際上很多地方不是連著主城區(qū)的，不應(yīng)簡(jiǎn)單把它們劃在一個(gè)城市。
記者：城鎮(zhèn)化評(píng)估體系應(yīng)該如何設(shè)計(jì)?
易鵬：我們過去對(duì)于城鎮(zhèn)化評(píng)估只有城鎮(zhèn)化率一個(gè)指標(biāo)，是很單一的數(shù)量指標(biāo)，以后要改成質(zhì)量指標(biāo)，就包括建議中提到的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)水平、基本公共服務(wù)覆蓋率、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度、土地利用效率等一系列標(biāo)準(zhǔn)，需要是科學(xué)、系統(tǒng)、完整的指標(biāo)體系，這樣就可以針對(duì)城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中出現(xiàn)的問題對(duì)癥下藥。
