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2025年08月18日
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日前，中國金融四十人論壇(C F40)和中國農業銀行聯合發起的，中國農村金融論壇成立儀式暨“新城鎮化與農村金融改革”專題研討會在京舉行。來自中共中央農村工作領導小組辦公室、中國人民銀行、中國農業銀行、中國社會科學院、清華大學、中國投資有限責任公司等單位的官員、專家、學者圍繞城鎮化與農村發展、農村金融改革等主題進行探討與爭論。
改革土地制度加快農業現代化建設
當前迫切需要加快農業現代化進程
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文說，當前迫切需要加快農業現代化進程，這是解決當前糧食等主要農產品供求問題的需要。2004年-2012年，中國糧食產量實現“九連增”，但糧食和其他重要農產品的進口依然在增加。從2011年開始，中國的谷物轉為凈進口，2012年的進口量是1398萬噸，相當于國內糧食總產量的2.4%。按照聯合國糧農組織的口徑，中國的糧食自給率為97.6%。2012年中國大豆的進口量為5838萬噸，約為全球貿易量的60%。如果把大豆也算作糧食，中國糧食自給率將不再是97.6%，而是不到87%。此外，中國還進口了845萬噸的食用植物油、335萬噸的糖、107萬噸的乳制品和430萬噸的棉花。
針對以上的糧食和農產品的自給率問題，有專家提出不同看法，中國不應該再追求糧食完全的自給自足。隨著城鎮化的推進，大量農民成為城鎮居民，國民的飲食結構和飲食質量都有明顯提高，這對我國糧食和其他重要農產品的供給提出了越來越高的要求，在經濟全球化背景下，農產品完全自給自足既沒有必要，也不太可能。下一步需要考慮的是哪些農產品應當是國內確保，哪些則應該通過國際市場或國際資源取得。
加快推進農民工市民化推動農地適度規模經營
農地適度規模經營是推進農業現代化的必經之路，是確保糧食增產、農業增效、農民增收的保障。1978年-2012年， 我國 城市 化率 從17 .9 %提高 到52 .6%，但我國農業規模化經營的程度依然較低，農地細碎化現象情況仍然嚴重。關鍵原因是，在中國城鎮化過程中，沒有解決農民工市民化問題，這使得超過2.6億的農民工依然保留著農村土地。
陳錫文認為，促進農地規模經營首先需要解決的問題是確保已經進入城鎮的農民工不再回到農村，即推進農民工市民化，否則連已經形成的農地規模經營都穩定不住。而只有解決好就業、住房、社保、子女教育等問題，進城農民才沒有后顧之憂。在就業方面，應積極鼓勵非國有企業發展，特別是鼓勵中小企業、微小企業發展，創造就業機會。在住房方面，2011年中國住房和城鄉建設部的調研顯示，農民工在就業地的住房，52%為用人單位提供的包括工棚在內的住房，47%為租住城中村、城鄉結合部的農民住宅，自有住房不到1%。在社保方面，農民工進城后繳納基本社保的比例相當低， 各項 社保 平均 參保 率最 高僅 為24%，社保缺口巨大。在教育方面，2011年全國農民工子女隨遷有1167萬，而且還在增加，上學壓力非常大。
有學者則認為，從國外經驗看，單純的自發式農地流轉不太可能將農地集中起來，但若以政府強制性行政措施推進農地集中流轉，又往往違背農戶自由意愿，損害其權益。因此，法、德、日等國都采用政策和法規來引導農戶自愿流轉農地。如日本于1970年大幅修改《農地法》，該法為促進農地規模經營，專門設立由國家、地方政府和農業協同組合共同組成的不以盈利為目的的農地管理公司，協助農業生產單位從農戶那里流轉農地，政府對農業生產單位和農戶雙方均提供優惠補助。1980年日本頒布《農地利用增進法》，積極推行農地委托經營，在農業協同組合的協調下，農業生產單位接受農戶的委托，擴大農地經營規模。中國可借鑒這些國家農地規模經營的經驗，用政策法規正確引導農戶自愿流轉農地。由于中國農村地域廣闊，何種程度的規模才為適度，難有普適性的量化標準，所以，各地在制定農地適度規模政策法規時，應根據各自的資源稟賦、農業經營環境、生產力水平等生產要素，結合農地單位面積的成本投入和產出狀況，合理確定符合本地區農業發展的適度規模指導性標準。
改革土地制度、戶籍制度等相關制度推進農業轉移人口市民化
推進農業轉移人口市民化不僅是推進農地規模經營從而推進農業現代化的需要，也是推進城鎮化健康發展、擴大內需及促進社會和諧發展的需要。據國務院發展研究中心《農民工市民化的成本測算》課題組的測算，一個農民工市民化的成本為8萬元。目前，農民工市民化之所以難以推動，關鍵在于地方政府主觀上不愿承擔上述成本。當然，在客觀上，如果這些成本完全由政府承擔，財力也難以支持。
中國社會科學院學部委員張曉山提出，要進一步明確農村土地等集體資源的產權。農村土地資源屬于集體所有，但這種界定在產權上還有許多不清晰的地方，影響了農村土地節約集約利用工作的正常有序進行。2012年的中央1號文件提出，“2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證”工作。但在確權工作中，法律和政策層面上都存在一些亟待解決的問題，比如，“集體所有”究竟是哪一個層級的集體？“集體所有”究竟由誰來代表集體行使所有權的各項權能？法律賦予農村集體的成員所享有的成員權與財產權之間存在什么矛盾？集體建設用地和未用地確權到集體的哪一層級由集體經濟組織成員根據歷史沿革和現實狀況民主協商解決。最終使集體經濟組織成員對集體各類土地的狀況及權屬都心里有數，為其合法行使權利奠定基礎。
清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，土地制度的改革應包括如下內容：第一，應建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體建設用地合法有序進入市場，比如以增減掛鉤的方式，與國有城市建設用地同地同權同價。這樣一方面可以使農民分享到工業化和城鎮化所帶來的土地增值，保證農民的財產收入，從而使農民自身有財力承擔一部分市民化成本；另一方面，伴隨農村集體建設用地進入市場，地價和房價將會下降，政府在推進農民工市民化過程中的保障房建設支出也會大幅減少。第二，應進一步完善農地和宅基地的退出機制。一方面賦予農民承包地和宅基地完整的用益物權，使進城務工多年并有了穩定勞動關系的農民能夠通過土地市場將承包地和宅基地有償轉讓，獲得一筆進城落戶的安家費或創業資金；另一方面可以采取宅基地換房、承包地換社保的方式，降低農民工進城落戶的門檻。
清華大學社會科學學院院長李強表示，戶籍制度的改革可以從如下方面進行：第一，促進戶籍管理的功能轉換，逐步弱化人口遷移管理的功能，加強人口登記服務的功能，使戶籍制度向更加有利于促進人口自由流動、改善公共服務的方向發展。第二，要將附著在戶口上的各種社會福利進行分解，使其逐步與戶口“脫鉤”，為戶口“減負”，促進基本公共服務均等化，形成統一的、覆蓋城鄉的基本公共服務體系，從而逐步淡化戶口價值，消解戶口等級。第三，分類指導進行戶籍政策改革，創造更廣泛、更多元的市民化路徑。戶籍制度改革應當是一個漸進的過程，可以根據城市的不同情況，分類指導，有計劃、有步驟地推進。
實行大城市優先發展戰略節約保護耕地資源
一些學者建議，在農民工落戶問題上，中小城市、小城鎮應盡快取消實現穩定就業創業農民工的落戶準入門檻；而大城市也應積極研究放寬相關政策，通過“積分落戶”等辦法，暢通新生代農民工融入城市的制度渠道。這實際上關系到中國城市化是以大城市為主，還是以中小城市、小城鎮為主的發展戰略問題。
蔡繼明認為，這種觀點只看到了農民進入中小城市、小城鎮的門檻低，而沒有看到中小城市、小城鎮沒有足夠的就業崗位。目前，大城市是吸納農民工最多、最集中的地方，但從國際經驗和中國實踐看，大城市不僅更易于控制和減少污染，而且還更集約和節約土地資源。據世界銀行統計，2010年我國僅有17.7%的人口居住在超過100萬人的城市里，不僅低于全球19.9%的平均水平，更是明顯低于英國的25 .6%、美國的44 .7%和日本的49.5%。中國正處于城市化的加速期，在城市化的快速發展中，城市化的空間也必然會擴展，必然會占用土地，必然涉及耕地。要化解城市化占用耕地和保護耕地的矛盾，就必須以大城市為主體加快城市化進程。否則，可能尚未實現70%的城市化率，18億畝耕地紅線就已經被突破，糧食安全就面臨威脅。根據測算，城市的最優人口規模在100萬-400萬。因此，對北京、上海這種1000萬人以上的大城市，政府應該限制發展；對400萬-1000萬人口的大城市，應適當加以限制；對100萬-400萬人口的大城市，應積極鼓勵其發展。
調整偏離本意的新農村建設
陳錫文說，在調研中發現，新農村建設在不少地方已經變成拆房建房，成為地方獲取城鎮建設用地指標的重要途徑，偏離了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的本意。當然，也有一些地區的做法值得借鑒，比如浙江，這個省在新農村建設中以污水處理和垃圾處理為重要方向，拆建房比例較低，投資少，效果好。總的來說，如果在新農村建設中繼續以拆房建房為重點，伴隨著城市化的快速推進，大量農民進城，不少新村將可能變成空村，目前投入的相關財力很可能會浪費。
蔡繼明則持不同觀點，他認為，縮小城鄉差距、統籌城鄉發展的根本途徑在于加快推進城市化。隨著農業人口向城市的轉移，相對越來越少的農村勞動力耕種越來越多的土地，從而可以通過農地的規模經營大幅度提高務農收入。因此，與其著眼于新農村建設，不如致力于加快城市化進程。政策總要有傾斜度，有重點：把同樣的財力放在農村，可能是事倍功半；如果放到城市，擴大城市的規模，讓進城的農民變成城市居民，將事半功倍。
未來農村金融改革須處理好幾個關系
農村金融供給短缺嚴重
自2003年6月，國務院出臺《深化農村信用社改革試點方案》，拉開新一輪農村金融改革的序幕，至今已走過十個年頭。
中國投資有限責任公司副總經理謝平認為，縱覽中國金融改革的全局，農村金融改革雖取得一定成效，初步解決了農村基本金融服務的問題，但由于農村金融本身的特性和多年以來農村金融改革在認識和制度設計上的偏差，農村金融仍是金融體系中最薄弱的環節，農村金融服務供給短缺現象仍十分嚴重。具體體現在：第一，針對農業現代化的金融服務，如農業科技、農產品開發、水利設施、農產品營銷等方面的金融產品和服務還基本處于空白。第二，金融支持農業發展的資金來源較為單一，作為重要融資渠道的資本市場沒有發揮應有作用，金融服務能力受到限制。第三，農業保險和農產品期貨的作用有限，金融在管理農業生產風險上的作用沒有充分發揮。第四，與金融相關的其他配套措施不盡完善，農村金融生態環境建設相對落后，如土地制度改革、信用環境、司法環境等改革沒有到位，影響了金融支持現代農業作用的發揮。第五，多層次的農村金融機構體系尚未形成，缺乏專門針對農業產業化生產鏈服務的專業金融機構，商業性、合作性和政策性金融機構的分工也不明確，尚未形成為現代農業發展提供全方位服務的農村金融體系。第六，農村金融監管機制缺乏。部分中小金融機構存在涉嫌非法集資或違規吸存、繞開債務融資上限、偏離“支農支小”方向、暴力收貸、財務核算混亂等問題，監管體制不順問題比較突出。
農村金融供給短缺的原因
中國人民銀行副行長潘功勝認為，原因有二：第一，農村很難提供一些必要的合格的抵押擔保品以通過商業銀行進行傳統融資，即使有，計量和確認抵押品的成本也是非常高。第二，地方政府和大型企業對于金融資源的爭奪，對于微型企業和農村金融產生很強的擠壓效應。
謝平對此又做了三個方面的補充：第一，農村金融機構的公司治理問題仍未解決，已有的農村金融機構改革未在公司治理方面取得實質性進展，新型農村金融機構與已有的農村金融機構在此方面大同小異。比如農村信用社改革過于強調機構合并和換牌子，而忽略了最重要的治理機制改革。這使得農村金融市場的競爭有限。第二，中央的優惠政策和支持資金效率不高，甚至已經形成一定的道德風險，存款保險、農業保險和其他材質扶貧政策等相關配套政策亟待推進。第三，改革方式多為自上而下，分類指導不夠。此前的農村金融改革主要是中央政府主導，各地試點，而多數試點往往要求只能成功不能失敗，因此雖在政府和監管機構大力協助下試點“成功”，但推廣很難。總的來說，現行農村金融體系是在一種高成本的基礎上做到了基本金融服務的廣覆蓋，但不能適應農村經濟轉型，是一種商業上不可持續的農村金融體系。
完善農村金融機構避免惡性競爭
謝平認為，未來農村金融改革必須正確處理如下關系：第一，必須建立治理機構完善的農村金融組織。與城市金融不同，農村金融交易成本高，缺乏抵押品，風險高，因此農村金融必須創新，而好的治理結構則是創新能力基礎。第二，要避免將政府的目標與實現目標的手段混為一談。政府的目標是解決“三農問題”，實現這一目標的手段是多樣的，信貸支農只是其中一種，應避免將信貸支農作為實現政府目標的主要手段強加給農村金融機構。第三，必須要重視非正規金融的作用，將非正規金融納入到正規農村金融體系中。與正規金融相比，非正規金融具有信息、擔保、交易成本等方面的天然優勢，但只能在一個較小的范圍內才有效率。第四，必須正確處理好存量與增量的關系，在建立治理結構完善的新型農村金融機構的同時，務必重視對農村信用社的改革，避免出現惡性競爭和“劣幣驅逐良幣”現象。
未來農村金融改革的基本內容
來自人民銀行的專家認為，未來農村金融改革需要從如下五個方面著手：第一，堅持發展微型金融組織，包括如何吸引民間資本參與進來。第二，繼續推進金融產品和服務創新，在其中應注意農戶金融和現代農業和農業產業化企業金融的差別。第三，完善農村金融發展的政策體系和生態環境。第四，建立農村金融監管體系。第五，建立農村金融發展基金。
謝平則認為，未來農村金融改革需包括七個方面：第一，農村金融改革必須存量和增量并進，著重解決法人治理結構問題。第二，建立分層、競爭、有序的農村金融監管體制。第三，放松農村金融市場準入，并建立存款保險制度。第四，推進農村金融市場利率市場化改革。第五，在農村金融市場開放中重視發展非存款類放貸機構。第六，政府要為農村金融健康運行創造良好環境。第七，在促進農村經濟生產組織化和市場化的基礎上，推進農業保險和農產品期貨的發展，鼓勵科技金融在農村的運用和因地制宜的農村金融創新。
中國農業銀行行長張云說，在發展微型金融組織的同時，應注意促進和加強其與大型金融組織之間的合作，做到相互支持、相互服務，又同時體現差異化競爭。第一，大型金融組織有能力在農村建立一個比較基礎的支付體系，這是區域性的微型金融組織不具備的優勢。第二，大型金融組織可以對小型金融組織進行批發性金融服務，以彌補其資金不足的重要缺陷。
