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    隨著中國進(jìn)入城鎮(zhèn)時(shí)代（已有一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)），“城鎮(zhèn)化”夢(mèng)是中國夢(mèng)的一個(gè)重要組成部分。健康的城鎮(zhèn)化，可以促進(jìn)內(nèi)需，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有利于改變目前對(duì)出口和投資過度依賴的發(fā)展模式。同時(shí)，這十多年來，流動(dòng)人口迅速擴(kuò)大，已形成一個(gè)有2億多龐大人口的“二等公民”群體，不利于社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)國家發(fā)改委正在起草的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，農(nóng)民工市民化是排在五個(gè)重點(diǎn)的第一位。“農(nóng)民工市民化”是指務(wù)工經(jīng)商的外地農(nóng)民工在打工地定居并被納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)?shù)鼐用瘛＿@項(xiàng)改革需要設(shè)計(jì)一個(gè)路線圖，長期推行漸進(jìn)、有深度的戶籍改革。

    如何推行有深度的戶改？這里提出一個(gè)初步構(gòu)想的路線圖與時(shí)間表，重點(diǎn)是勾畫出主要的原則與步驟，也包括一些可操作的措施。希望拋磚引玉，引起大家對(duì)這一題目的進(jìn)一步關(guān)注及討論、修改；當(dāng)然，這里還有許多技術(shù)性的細(xì)節(jié)要具體化。但我認(rèn)為，逐步、漸進(jìn)、穩(wěn)步地到完全廢除戶籍所帶來的公民等級(jí)差別，不僅是非常必要的，而且也是可行的。

    這個(gè)戶改方案提出的步驟與目標(biāo)是：從2015年開始，大概用15年的時(shí)間，解決流動(dòng)人口的問題；15年后，所有的國民在國內(nèi)可以自由遷移，國內(nèi)沒有分等級(jí)的戶籍制度。具體的做法是：所有大中小城鎮(zhèn)，首先向外地大學(xué)畢業(yè)生開放當(dāng)?shù)貞艏怯洠蝗缓螅蛴惺炀毤夹g(shù)、又有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工開放，再逐步有序地向其他民工開放，最終使所有的流動(dòng)人口“市民化”，可以舉家永久性遷移。

    關(guān)于落戶名額及先后次序

    2012年，在城鎮(zhèn)中的流動(dòng)人口（包括大學(xué)畢業(yè)生）約有2.3億。粗略推算，到2030年，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口會(huì)達(dá)到3億多（見圖）。用15年的時(shí)間來改變這3億多人的戶籍，即平均每年要解決大約2000萬人的戶籍問題。

    每年這2000萬個(gè)名額，應(yīng)怎么來分配？我認(rèn)為，可以吸收國外（例如美國、加拿大）吸納國際移民的做法，參考深圳積分入戶的構(gòu)思和具體做法，建立一個(gè)入戶的優(yōu)先程序。大概可以這樣：年輕的大學(xué)（含大專）畢業(yè)生是第一優(yōu)先，然后是熟練技工及穩(wěn)定的自我就業(yè)勞動(dòng)者；最后，是低技術(shù)民工（包含“普工”等）。這是個(gè)先易后難的方案，比較符合中國的情況與財(cái)政經(jīng)濟(jì)可以接受的能力，社會(huì)的期望。雖然有人會(huì)認(rèn)為這做法可能會(huì)歧視低技術(shù)民工，但是我認(rèn)為這樣做，比較能夠照顧到中國目前已存在的情況，有利于推行戶改。

    我認(rèn)為，招納年輕的大學(xué)畢業(yè)生落戶應(yīng)是“雙贏”的，因?yàn)榇髮W(xué)畢業(yè)生大都是社會(huì)福利的主要納稅者，將戶籍這扇門向外地大學(xué)畢業(yè)生打開，能得到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益是顯而易見的，應(yīng)該盡快推行這種學(xué)歷型人才入戶的措施。在美國，不少州（和城市）政府與企業(yè)都認(rèn)識(shí)到，要發(fā)展高產(chǎn)值的地方經(jīng)濟(jì)，需要有大量的大學(xué)畢業(yè)生。留住本地的畢業(yè)生，吸引外州大學(xué)畢業(yè)生來就業(yè)，接受部分合適的外來但在美國上大學(xué)的畢業(yè)生，都是重要的政策。年輕大學(xué)畢業(yè)生也是未來中產(chǎn)階層的主要來源，是美國人口長遠(yuǎn)發(fā)展策略的重要部分。

    但是，在中國，直到最近，各地對(duì)外地大學(xué)生開放的戶改措施（如上海的“居住證”計(jì)分制度、東莞的積分入戶制度），每年吸納的數(shù)目都非常有限（只有幾百到幾千個(gè)），相對(duì)于每個(gè)城市都有10萬以上的外地大學(xué)畢業(yè)生，實(shí)屬杯水車薪。只有深圳在去年下力氣推行戶改，并通過積分入戶的途徑，接納了十幾萬人（主要是大學(xué)畢業(yè)生）落戶，數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過許多其他大城市類似的做法，在戶籍制度向外地大學(xué)生開放方面邁出了重要的一步。

    “農(nóng)民工市民化”關(guān)鍵的一環(huán)在第二階段：降低入戶門檻，使民工中相當(dāng)一部分也可以落戶，這也是實(shí)質(zhì)性戶改關(guān)鍵的一步。上述用于大學(xué)畢業(yè)生落戶的邏輯和理由，基本上也可以應(yīng)用到讓有技術(shù)的民工落戶的政策上。中國的產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，走向高端層次，也迫切需要大量受過更好教育的熟練工人、有能力操作高技術(shù)設(shè)備的技工。老板也需要技術(shù)熟練的勞動(dòng)者，也要留住他們。技術(shù)工可以拿到較高的工資，也有能力繳納城市社會(huì)福利的費(fèi)用，基本上也是個(gè)雙贏的做法。給有技術(shù)的民工“上戶口”同時(shí)會(huì)促使大量的民工向技術(shù)工人的方向轉(zhuǎn)移,有力地調(diào)動(dòng)未入戶民工的積極性，包括投資在自身的人力資本上，爭取入戶。更長遠(yuǎn)一點(diǎn)看，這會(huì)大大提高中國工人的總體技術(shù)水平，增強(qiáng)中國的國力。

    用大概七八年的時(shí)間來解決上述兩群體的戶籍。然后再集中精力解決其他民工的戶籍問題。屆時(shí)，隨著總體教育水平的進(jìn)一步提高，民工的自我努力，加上年輕人口的逐年遞減，教育水平低的非熟練工人會(huì)大大減少，加上中國的國力十年之后會(huì)更加富強(qiáng)，可以為社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)投入更多財(cái)力，從而為解決普通民工的戶籍問題提供有利條件，為低收入民工提供多一些福利（下面再談社會(huì)福利成本的問題）。

    總的來說，要讓有穩(wěn)定工作的民工享有本地戶籍，讓他們可以定居下來，做比較長遠(yuǎn)的打算。要讓他們享有國家的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，讓留守丈夫、留守妻子更多地可以到城里來，讓他們的子女也可以像當(dāng)?shù)鼐用竦淖优粯泳妥x當(dāng)?shù)毓W(xué)校，而不會(huì)遭受歧視。民工有了本地戶籍，可以全面參與城鎮(zhèn)公共事務(wù)管理，也可以像城里人一樣自由擇業(yè)，發(fā)揮各自所長，生活有保障，沒有太多后顧之憂。這樣的城鎮(zhèn)化才能擴(kuò)大中產(chǎn)階層，擴(kuò)大內(nèi)需，才可實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化-經(jīng)濟(jì)增長”的良性循環(huán)。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶后，有了穩(wěn)定的定居預(yù)期，就可以轉(zhuǎn)讓在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)，放棄已經(jīng)閑置的宅基地、耕地，這也會(huì)大大提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)和生活利用率，這對(duì)于土地稀缺的中國來說，尤其重要。

    “農(nóng)民工市民化”的公共成本估算及負(fù)擔(dān)程度

    推進(jìn)農(nóng)民工市民化，究竟需要投入多少公共成本（也就是政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)），這個(gè)成本是否可以承受，經(jīng)濟(jì)“效益”如何，都是非常重要的問題。一個(gè)普遍的看法認(rèn)為農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城成本太大，社會(huì)（政府）難以負(fù)擔(dān)。我認(rèn)為，這是一個(gè)誤解。最近幾年，有幾個(gè)比較詳細(xì)全面、用公開現(xiàn)成的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來做的估算，其結(jié)果是每人“市民化”的成本，大約是小城市2萬元，大城市10萬元。2010年，國務(wù)院發(fā)展研究中心在四個(gè)大中城市做了一個(gè)更細(xì)致的調(diào)查分析，得出的結(jié)果是：一個(gè)典型農(nóng)民工市民化（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口）所需的公共支出成本總共約8萬元左右。上面兩組的估算，大致吻合，即每人“市民化”的成本約在8萬到10萬元左右。

    下面我們就用上限10萬元來算一下，全部流動(dòng)人口市民化的總成本及其對(duì)國家經(jīng)濟(jì)與財(cái)政所產(chǎn)生的影響。

    如果要在一年內(nèi)把所有2.3億流動(dòng)人口的戶口都轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)居民戶口，總成本是23萬億元（10萬元x2.3億），是2012年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的44%，這是一個(gè)天文數(shù)字，中國無法承受。但是，如果是用本文所建議的15年的時(shí)間來做的話，考慮到2030年流動(dòng)人口達(dá)到3億人左右，平均每年大約要轉(zhuǎn)換2000萬人，每年的總成本是2萬億元，占2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.8%，這也是一大筆負(fù)擔(dān)。

    但是，這個(gè)算法是假定流動(dòng)人口在一年內(nèi)把上面所說的10萬元的社會(huì)福利、公共服務(wù)都花光。實(shí)際情形不是這樣：10萬元的福利是在流動(dòng)人口落戶之后，剩下的生命年數(shù)內(nèi)所花的。目前，農(nóng)民工的平均年齡為27歲-30歲，假設(shè)他們的“余生”是40年。這10萬元要用40年來分?jǐn)偅疵磕晔?500元。如果平均每年要轉(zhuǎn)換2000萬人，總成本也就是500億元，約占生產(chǎn)總值的0.1%，大約是北京奧運(yùn)會(huì)所花掉的五分之一，國力應(yīng)該是完全可以負(fù)擔(dān)得起的。

    更加合理的做法，是算出市民化的成本占政府財(cái)政收入的比例。我算了一下，500億元是2012年財(cái)政收入的0.4%。當(dāng)然，這只是第一年的成本，這個(gè)成本是每年遞增的，到了方案的最后一年（第十五年），成本會(huì)累積到等于2012年財(cái)政總收入的6%。盡管這樣，我認(rèn)為這個(gè)還是可以負(fù)擔(dān)的。就算最高的6%，也只是過去兩年的財(cái)政收入每年增長率（2011年為23%；2012年為13%）的一小部分。

    撇開數(shù)字的討論，我們也可以看到，現(xiàn)在大部分的民工都很年輕，平均年齡不到30歲。他們可能需要的城市福利，主要是公房（特別是成家之后），中期是兒女公共教育的福利，支出較大的社保（養(yǎng)老、醫(yī)療）主要是在后期。初期主要還是處于付出、繳費(fèi)的階段，而不是享用的階段。也就是說，在方案初期，“市民化”的費(fèi)用支出并不多，農(nóng)民工到城落戶初期可能是凈貢獻(xiàn)——主要是繳費(fèi)，而不是領(lǐng)取福利。在當(dāng)前城鎮(zhèn)戶籍人口（尤其在大城市）嚴(yán)重老化，和“現(xiàn)付現(xiàn)支”的養(yǎng)老、醫(yī)療財(cái)政制度下，年輕民工的福利貢獻(xiàn)，可以填補(bǔ)由于戶籍人口老化所造成的城市福利財(cái)政缺口。

    更加重要的是，農(nóng)民進(jìn)城后工作平均每人每年為城市創(chuàng)造的“社會(huì)產(chǎn)值”，肯定是上述2500元“市民化”年平均成本的幾倍、甚至是幾十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市民化的成本及他們的工資。外地民工可以落戶安居后，有長遠(yuǎn)的預(yù)期，他們也會(huì)對(duì)自身的人力資本追加投資（即學(xué)習(xí)技術(shù)），也會(huì)對(duì)居住城市社區(qū)做出“投資”，進(jìn)行消費(fèi)。這樣，他們?yōu)槌鞘袆?chuàng)造的紅利會(huì)更高。這也是為什么健康的“城鎮(zhèn)化”會(huì)創(chuàng)造純利，可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要原因。這是有異于那種以賣地炒樓，城市土地?cái)U(kuò)張的短期的、泡沫化的“城鎮(zhèn)化”，也有異于一些拉美國家中，農(nóng)民進(jìn)城但沒有就業(yè)的“城市化”“城市病”。

    中央政府要扮演主導(dǎo)與推行的角色

    在戶籍改革中，中央必須起主導(dǎo)與推行的角色。目前，戶改基本上放權(quán)給地方，因此，戶改也局限在地方非常小的范圍內(nèi)。在許多開放戶籍給農(nóng)民、民工的地方，其政策的對(duì)象基本只限于本省（市）的農(nóng)業(yè)戶口人口，基本沒有觸及核心群體即外地民工；就算對(duì)本地民工放開，很多條件也很苛刻，例如，強(qiáng)制農(nóng)民“土地?fù)Q戶籍”（今年中央已明文禁止）。以我這幾年所觀察到的，這些地方的戶改，算不上有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，有些還被扭曲成“農(nóng)民上樓，政府賣地”的政府工程。

    因此，戶籍改革是一項(xiàng)關(guān)乎全局發(fā)展戰(zhàn)略的重大措施，迫切需要中央堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌與介入，不能單靠地方有限度的戶改。中央政府一方面要有全局的頂層設(shè)計(jì)，另一方面，要大力帶頭推動(dòng)與統(tǒng)籌，綜合配套，包括加大財(cái)政投入、積極推動(dòng)與監(jiān)督，必要時(shí)制定法規(guī)。目前，民工在城市落戶遇到的問題，一大部分是廣義的生活保障問題（公房、教育、社保、土地等），這帶有全局性的問題，需要中央的領(lǐng)導(dǎo)及統(tǒng)籌，財(cái)力的分配，不能單靠地方。實(shí)質(zhì)性戶改要求打破地域界限，使跨省民工都可以落戶，將不可避免地涉及跨地方、各行政區(qū)域的事權(quán)與財(cái)權(quán)、人口管理的問題，需要在一個(gè)更高的層次統(tǒng)籌規(guī)定與執(zhí)行，中央應(yīng)該考慮成立一個(gè)有權(quán)有責(zé)的戶改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，長期專職推行戶改事務(wù)。

    中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，要改變以出口、投資為主的模式，一定要建立一個(gè)強(qiáng)大的國內(nèi)人力市場、產(chǎn)品消費(fèi)市場、一個(gè)統(tǒng)一暢通的國內(nèi)市場，這個(gè)任務(wù)中央政府責(zé)無旁貸。美國經(jīng)濟(jì)力量之所以強(qiáng)大，有賴于它百多年來，聯(lián)邦政府努力建設(shè)統(tǒng)一國內(nèi)市場的成果。因此，中國的戶籍改革，主體必須是來自異地的勞動(dòng)者與家庭，需要從全國一盤棋去考量，需要在中央層面做出積極的布局與安排，并且實(shí)施與監(jiān)督。

    大中小城市戶改的政策

    近年來，國務(wù)院提出實(shí)行“分類戶口遷移”政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工到中小城市落戶，最大的40個(gè)城市戶籍不開放。不少論者對(duì)此政策寄予厚望，認(rèn)為是走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，可以避免“大城市病”。我認(rèn)為，這是一個(gè)誤區(qū)。這個(gè)政策基本上是沿用上個(gè)世紀(jì)80年代“控制大城市人口規(guī)模”的老路。現(xiàn)實(shí)情形是：國家的投入主要仍然向大城市傾斜，大城市相對(duì)發(fā)展快，大部分農(nóng)民工并沒有按照政策往小城鎮(zhèn)走，而是按照就業(yè)崗位往大城市走；在目前地方財(cái)政以土地收入為主的情況下，地方政府也沒有能力開發(fā)小城鎮(zhèn)，因?yàn)樾〕擎?zhèn)的地賣不出價(jià)錢。

    大城市發(fā)展較快，在中國目前這個(gè)發(fā)展階段，有它本身的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)大，人口與企業(yè)的集聚也節(jié)省了交易成本。我很贊同許小年博士的說法，實(shí)現(xiàn)聚集效應(yīng)的主體應(yīng)該是企業(yè)和城鄉(xiāng)居民，而不是政府的政策，因?yàn)檎賳T不可能掌握那么詳盡的信息，他們不知道哪些企業(yè)具有規(guī)模效益，企業(yè)在什么城市投資好；他們也不可能知道農(nóng)民該進(jìn)大的城市，還是小的城市才能找到工作，才能安居樂業(yè)。這些都應(yīng)該讓企業(yè)與民工自己、讓市場去決定，而不是由政府一刀切，控制大城市的人口規(guī)模，鼓勵(lì)農(nóng)民工落戶小城鎮(zhèn)。

    所以，我的建議是，實(shí)質(zhì)性的戶改要同時(shí)在所有的城鎮(zhèn)推行，包括北京、上海、深圳等特大城市，因?yàn)檫@里有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

    本文的建議，希望是用一個(gè)漸進(jìn)的做法，扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口兩者的數(shù)量差別不斷擴(kuò)大的惡劣趨勢(shì)，并用大約15年的時(shí)間使兩者的缺口逐步消除，重回到同一點(diǎn)上（如左側(cè)圖），使中國的城鄉(xiāng)人口在2030年回到正常的狀態(tài)，沒有戶籍之分，就像其他國家一樣，國民在本國內(nèi)自由遷徙。在2030年之前，每年我們可以通過檢視城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口兩者的差距，來判斷戶改的進(jìn)度。如果差距小了，那就是代表前進(jìn)；如果差距大了，那就是后退。

    總的來說，這個(gè)方案是為中國創(chuàng)造一個(gè)雙贏的局面：對(duì)國家、民工都有利。逐步、漸進(jìn)、穩(wěn)健的戶改，不但會(huì)為中國經(jīng)濟(jì)添加新的巨大的動(dòng)力，也是建立一個(gè)公平社會(huì)、現(xiàn)代化國家，圓中國夢(mèng)的必經(jīng)之路。