城鄉(xiāng)一體化視野下的農(nóng)村發(fā)展
時(shí)間：2010-04-20 17:39:52
來源：人民網(wǎng)-《人民論壇》 作者：王湘琳 夏雅俐
黨的十七屆三中全會(huì)指出：“我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。”這就表明應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村發(fā)展放到城鄉(xiāng)一體化的新視野中來認(rèn)識(shí)。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，發(fā)達(dá)地區(qū)有著更好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。地處東海之濱的上海寶山區(qū)，是我國(guó)重要的鋼鐵生產(chǎn)基地和上海的能源、水源、副食品生產(chǎn)供應(yīng)基地。作為上海最早推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的近郊區(qū)，寶山在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展方面進(jìn)行了有益探索。
寶山農(nóng)村發(fā)展的主要?dú)v程
改革突破階段（1978～1988）。1978年農(nóng)村改革和寶鋼建設(shè)，成為寶山發(fā)展的兩個(gè)助推器。寶鋼這一國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的啟動(dòng)，使吳淞地區(qū)的城區(qū)面積擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口快速增加，大批農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)。
這一階段寶山以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，農(nóng)、副、工全面發(fā)展。1978年全縣耕地面積36.8萬畝，種植了糧、棉、油、蔬菜等；工業(yè)主要包括農(nóng)機(jī)具、糧食加工、軋花等，主要生產(chǎn)服務(wù)于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品；商業(yè)流通主要是農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)、農(nóng)資供應(yīng)及糖果、茶葉、卷煙等最基本的生活用品。1978年全縣工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值3.66億元，其中工業(yè)與農(nóng)副業(yè)的比例為55∶45。①
工農(nóng)結(jié)合階段（1988～1997）。1988年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷寶山縣和吳淞區(qū)，建立寶山區(qū)。江澤民同志題詞：“齊心協(xié)力，開拓前進(jìn)，建設(shè)城鄉(xiāng)一體的新寶山”。根據(jù)市委關(guān)于“郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已同城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)成一片，要大力推進(jìn)郊區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”的要求，寶山提出“城鄉(xiāng)結(jié)合，共同推進(jìn)”，以工業(yè)化帶動(dòng)并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，建成一個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互依存，城鄉(xiāng)文化相互促進(jìn)，城鄉(xiāng)感情相互融洽，工農(nóng)差別逐步縮小的適度規(guī)模的新型城區(qū)。
這一時(shí)期，上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展“退二進(jìn)三”，第二產(chǎn)業(yè)和中心城區(qū)人口逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。寶山承接了大批工業(yè)企業(yè)和中心城區(qū)人口，以鄉(xiāng)、村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為投資主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速嶄露頭角。農(nóng)民收入繼續(xù)以較快的速度增長(zhǎng)，人均收入由1988年的1376元增加至1996年的4299元，增長(zhǎng)了2.1倍，年均增長(zhǎng)15.3%。②
加速城鎮(zhèn)化階段（1998～2002）。上海市提出發(fā)展重點(diǎn)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)城郊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在寶山，二三產(chǎn)業(yè)共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的格局初步形成：一方面，城市工業(yè)開始有步驟地向農(nóng)村地域的工業(yè)園區(qū)集中；另一方面，農(nóng)村逐步發(fā)展了設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，農(nóng)民加快向城市遷移，到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商貿(mào)業(yè)的聯(lián)系更為緊密，在城鄉(xiāng)互動(dòng)的同時(shí)加強(qiáng)了工農(nóng)互動(dòng)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)階段（2003年起）。2003年上海郊區(qū)工作會(huì)議提出圍繞城鄉(xiāng)一體化，加快農(nóng)村城市化，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。寶山按照 “建設(shè)與上海現(xiàn)代化國(guó)際大都市相適應(yīng)的具有綜合城市功能的現(xiàn)代化濱江新城”的功能定位，進(jìn)入了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的較高階段。
根據(jù)上海市推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)一部署，寶山區(qū)加大了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，區(qū)級(jí)財(cái)政繼續(xù)向農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收傾斜，實(shí)施了改造農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、加快土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模集體經(jīng)營(yíng)等20多項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化向深度發(fā)展，農(nóng)業(yè)效益不斷增加。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)
城鄉(xiāng)一體化的核心是城鄉(xiāng)融合，就是在發(fā)展戰(zhàn)略上把城市、農(nóng)村視為整體，使城鄉(xiāng)資源合理配置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域共同繁榮，城鄉(xiāng)差別逐漸消失，最終融為一體的過程。破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的根本方法，統(tǒng)籌兼顧特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，正是寶山農(nóng)村發(fā)展最為核心的經(jīng)驗(yàn)。
堅(jiān)持在區(qū)域總布局中謀劃發(fā)展目標(biāo)。在城鄉(xiāng)一體化的總體規(guī)劃中，為寶山農(nóng)村發(fā)展找準(zhǔn)定位，使農(nóng)村地區(qū)的布局統(tǒng)一到全區(qū)總格局中。1988年建區(qū)之初，寶山就提出了“建成區(qū)—建制鎮(zhèn)—農(nóng)村”協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)；到1998年已深化為按“中心城—輔城（新城）—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村”體系，分級(jí)編制區(qū)域規(guī)劃；2004年前后，則將不同特點(diǎn)的“中心城—新城—新市鎮(zhèn)—中心村”四類區(qū)域，融合為一個(gè)區(qū)域整體進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)城鄉(xiāng)在規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)上的“一體”和“并重”。
堅(jiān)持在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化中壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。30年來，先是以發(fā)展城鄉(xiāng)聯(lián)營(yíng)企業(yè)和中外合資等方式，促進(jìn)了全區(qū)城鄉(xiāng)市場(chǎng)開通和要素融合；隨后通過促進(jìn)外資、國(guó)資、民資與鎮(zhèn)村兩級(jí)集體資產(chǎn)（包括土地）結(jié)合，基本形成了融城鄉(xiāng)為一體的統(tǒng)一市場(chǎng)。
堅(jiān)持在生態(tài)環(huán)境一體化中建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。按照整體統(tǒng)一、因地制宜的原則與要求，寶山逐步形成了融全區(qū)城鄉(xiāng)為一體的基礎(chǔ)設(shè)施體系、生態(tài)環(huán)境體系及管理組織體系，以解決城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平上的落差。通過重點(diǎn)推進(jìn)“路網(wǎng)暢通”、公交“村村通”、有線電視“戶戶通”等工程，全面充實(shí)農(nóng)村地區(qū)相對(duì)薄弱的道路、公交、公共娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。同時(shí)，在城鄉(xiāng)環(huán)境治理方面也綜合推進(jìn)，持續(xù)改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。
堅(jiān)持共享發(fā)展成果提高民生保障。突破城鄉(xiāng)在社會(huì)保障、社會(huì)救助等方面的差異，才能保證城鄉(xiāng)人民共享發(fā)展成果。寶山在公共財(cái)政建設(shè)、“平安寶山”建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的助推下，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)和社會(huì)保障體系、社會(huì)救助體系和社會(huì)維穩(wěn)工作體系建設(shè)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的均衡，重點(diǎn)保障農(nóng)村教育衛(wèi)生等服務(wù)供給，實(shí)行全區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)設(shè)施按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配置，加強(qiáng)區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村文化服務(wù)設(shè)施的投入等，初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)的“硬件無差別”，正在努力實(shí)現(xiàn)“完全無差別”的目標(biāo)。
堅(jiān)持創(chuàng)新體制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合管理。“人”是發(fā)展的關(guān)鍵因素，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“人”的統(tǒng)籌管理至關(guān)重要。從建立規(guī)范到完善機(jī)構(gòu)，從人員交流到體制調(diào)整，從政策扶持到機(jī)制創(chuàng)新，寶山探索了“局村掛鉤”、“結(jié)對(duì)幫困”、“借地發(fā)展”等城鄉(xiāng)互動(dòng)機(jī)制，來推進(jìn)城鄉(xiāng)管理的互動(dòng)，解決農(nóng)村管理的難點(diǎn)。政府以“區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政托底、按項(xiàng)目補(bǔ)貼”的方式，和推行“村帳鎮(zhèn)代管”，重點(diǎn)規(guī)范村級(jí)集體資產(chǎn)的使用、處置及監(jiān)管，推動(dòng)集體財(cái)務(wù)規(guī)范發(fā)展；推行村務(wù)公開、亮底工程、兩推一選、村民代表議事等制度，規(guī)范村級(jí)基層組織管理運(yùn)作。
有待突破的發(fā)展瓶頸
村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁。改革開放后，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，積累了可觀的財(cái)富，但村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在現(xiàn)有模式下已經(jīng)接近極限。近幾年，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有所減緩，優(yōu)勢(shì)正在減少。表現(xiàn)為：發(fā)展依托資源單一。村級(jí)經(jīng)濟(jì)過分依賴土地資源，依賴場(chǎng)地與廠房的出租，缺乏自主經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，村級(jí)集體收益難以持續(xù)增長(zhǎng)；村級(jí)集體企業(yè)減少。相當(dāng)部分的村級(jí)集體企業(yè)改制、轉(zhuǎn)制，已變?yōu)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)，不能支撐集體發(fā)展。與此同時(shí)，村級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)卻有加重的趨勢(shì)。農(nóng)民合作醫(yī)療、農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌、農(nóng)村治安、保潔、村域內(nèi)的道路建設(shè)、電水網(wǎng)改造等等，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織都要按比例承擔(dān)。開源無方，節(jié)流無路，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展何來后勁。
人地矛盾突出，土地效益低下。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本資源，而土地缺乏、效益低下正在成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出問題。農(nóng)業(yè)用地尤其是成片農(nóng)業(yè)耕地總量減少。耕地面積由1978年的36.8萬畝減至2008年的5.8萬畝，呈現(xiàn)點(diǎn)狀、線狀的鑲嵌式分布，且有相當(dāng)一部分耕地在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)。農(nóng)村非農(nóng)用地效益不高。原因一是農(nóng)村工業(yè)用地不夠規(guī)范，有時(shí)僅憑企業(yè)與村里簽訂的簡(jiǎn)單協(xié)議；二是土地粗放化使用，土地效益十分低下；三是非農(nóng)用地大多以小塊土地的形態(tài)分散在村里各處，難以形成規(guī)模；四是還有非法占用農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象。
農(nóng)村公共產(chǎn)品相對(duì)短缺。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給相對(duì)短缺，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出特點(diǎn)，農(nóng)村的社會(huì)保障、教育醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)扶助等領(lǐng)域還需要政府進(jìn)一步加大扶持。農(nóng)民社會(huì)保障的水平仍有待進(jìn)一步提高，農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源仍然非常短缺，農(nóng)民就業(yè)的渠道還不廣，就業(yè)水平和就業(yè)收入仍不夠高等等。這些問題的解決，不僅有賴于公共財(cái)政進(jìn)一步加大投入力度，更需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。
農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)難度較大。構(gòu)成農(nóng)民收入的四個(gè)部分都缺乏增長(zhǎng)潛力：工資收入受制于就業(yè)瓶頸；財(cái)產(chǎn)收入受土地效益低下的影響；轉(zhuǎn)移收入有賴于政府財(cái)力的持續(xù)注資，不可能無限提高；經(jīng)營(yíng)收入受限于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力，是循序漸進(jìn)的過程。破解農(nóng)民增收難題是農(nóng)村綜合發(fā)展能力的集中體現(xiàn)。
解決上述難題，不僅要提出具體可操作的對(duì)策，更要以堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的層面上聚焦“三農(nóng)”、規(guī)劃“三農(nóng)”、服務(wù)“三農(nóng)”。（作者單位：上海寶山區(qū)委黨校）
