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2025年08月18日
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國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵：
657個城市要涵蓋7.1億城鎮(zhèn)人口，中國的城市數(shù)量太少了。在國外的許多國家，一般兩三千人或者三四千人，就可以成為一個城市，而我們國家的城鎮(zhèn)算是一個行政區(qū)。所以在這種情況下進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革就是個特別重要的探索
文｜《小康》記者 鄂璠
從過去到現(xiàn)在，再看未來，中國推進城鎮(zhèn)化最大的難點在哪里？在城市化問題專家、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來，最大的難點在于制度障礙，只有通過改革，才能破除傳統(tǒng)體制對城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)間要素的約束和限制，城鎮(zhèn)化帶動內(nèi)需增長的潛力才能得到真正釋放。
培育小城市，探索目的在于釋放城市活力
《小康》：我們注意到，1995年出臺的《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》，和1998年十五屆三中全會提出的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，都在強調(diào)“小城鎮(zhèn)”，為什么要以小城鎮(zhèn)作為突破口？
李鐵：的確，在后來的城鎮(zhèn)化研究中，很多人不理解，為什么當(dāng)時中央提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，特別是一些經(jīng)濟和規(guī)劃工作者，他們認(rèn)為城鎮(zhèn)化政策重點不應(yīng)該是積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，而應(yīng)該是發(fā)展大城市，可是誰也不去追問。當(dāng)時城鎮(zhèn)化的提法還比較禁忌，戶籍問題更沒人敢提。幾千年來確保農(nóng)產(chǎn)品供給問題似乎成為一種現(xiàn)實的擔(dān)憂，已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)福利上的二元差距，更是各級城市政府不愿意推進戶籍管理制度改革的借口。只有在小城鎮(zhèn)，因為福利差距沒有那么大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件沒有那么好，與農(nóng)村有著天然的接壤和聯(lián)系，而且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又直接辦在小城鎮(zhèn)，在這里實現(xiàn)有關(guān)城鎮(zhèn)化的一系列體制上的突破，應(yīng)該引起的社會波動比較小。
中央政府把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的龍頭提出來后，一系列城鄉(xiāng)發(fā)展中的制度性障礙和矛盾開始從小城鎮(zhèn)得到突破和緩解。2000年中央11號文件明確了小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的地位和作用，那段時間是對我國小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化發(fā)展認(rèn)識提高的一個黃金時期。隨著中國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，我們看到的不僅僅是小城鎮(zhèn)的發(fā)展，中小城市、大城市的發(fā)展更為迅速。
《小康》：在城鎮(zhèn)化過程中，很多地方出現(xiàn)了發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱”的問題。2010年底，浙江省在全國率先做出開展小城市培育試點的戰(zhàn)略決策，通過強鎮(zhèn)擴權(quán)和體制創(chuàng)新，讓27個首批入選的小城市培育試點鎮(zhèn)擁有與其經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的財權(quán)、事權(quán)，推動它們成為人口集聚、產(chǎn)業(yè)集群、結(jié)構(gòu)合理、體制創(chuàng)新的現(xiàn)代新型小城市。在您看來，這樣的探索具有怎樣的價值？
李鐵：1995年我們在全國抓的57個小城鎮(zhèn)綜合改革試點，實際上和浙江2010年底開展的小城市培育試點工作差不多，這次改革試點到1998年國家體改委撤銷后，就半途而廢了。后來浙江的小城市培育試點實際上是對于全國57個小城鎮(zhèn)綜合改革試點思路的推進。這個探索的意義何在呢？
我國有657個城市，已經(jīng)統(tǒng)計為城鎮(zhèn)化的人口到2012年底達(dá)到7.1億人。657個城市要涵蓋7.1億城鎮(zhèn)人口，顯然城市的比重相對于人口來說不相適應(yīng)，中國的城市數(shù)量太少了。在國外的許多國家，一般兩三千人或者三四千人，就可以成為一個城市，而我們國家的城鎮(zhèn)算是一個行政區(qū)。所以在這種情況下進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革就是個特別重要的探索。
《小康》：探索的目的是什么？
李鐵：探索的最基本目的是如何釋放中小城市活力。
按照中國的城市管理體制和資源按城市等級集中的流向，行政等級越高的城市獲取的資源越多，行政等級越低的城市或城鎮(zhèn)可獲取的資源越少。即使在行政等級較低的一些小城市或小城鎮(zhèn)，改革開放之初，由于具備了要素進入門檻低和體制相對優(yōu)越的有利條件，發(fā)展也十分迅速。但是在傳統(tǒng)的城市等級管理體制下，自己所創(chuàng)造的公共剩余，必須按照制度規(guī)則，全部或大部分上繳給上級城市政府。
再比如，城市管理農(nóng)村最有效的方法是可以迅速地通過行政管轄權(quán)來低價征收農(nóng)村的土地資源。盡管中央政府一再強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，強調(diào)城鄉(xiāng)一體化，但是作為城市的決策者，一定會把大量的資源投向城市，并通過低價征用土地的“以地生財”模式來獲取城市的發(fā)展資金。
而實際上，真正能吸納勞動力的中小企業(yè)基本都集中在縣以下，這些鎮(zhèn)吸引了這么多的外來人口，這么多的勞動力和企業(yè)，但是財政上來以后卻無法進行自我改造、發(fā)展經(jīng)營，也無法完善對外來農(nóng)民工的服務(wù)，這是第一個問題。
第二，我們談城鎮(zhèn)化的問題，不是簡單的城鄉(xiāng)關(guān)系問題，而是城市平等發(fā)展權(quán)的問題。我們國家城市等級化的管理，實際上是遏制中小城市活力的一個重要因素，上級政府運用行政手段來限制下級政府的發(fā)展已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。
中國的等級化城鎮(zhèn)管理體制的最大特點是，可以通過行政手段從低等級的城鎮(zhèn)中獲取資源，也可以利用等級優(yōu)勢獲取計劃經(jīng)濟更多的供給資源，高等級城市獲取的資源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多。而這些福利一旦固化，就形成了既定的利益格局。
所以，有了平等的發(fā)展權(quán)，才有可能獲得更多的市場要素，才能按照市場的方式來促進發(fā)展，才能更多地形成城市發(fā)展的活力，這點我覺得是非常重要的。
“關(guān)鍵的設(shè)市問題仍未得到解決”
《小康》：1995年的全國57個小城鎮(zhèn)綜合改革試點和2010年底的浙江小城市培育試點，算是對于平等發(fā)展權(quán)的探索嗎？
李鐵：這還不算是簡單的平等發(fā)展權(quán)的問題，只能說是在現(xiàn)有體制下放松了一點權(quán)限、增加了一點活力，但還都難以堅持下來，這是目前看來比較大的問題。
尤其值得一提的是浙江開展的小城市試點，就是力圖重新劃分市鎮(zhèn)的事權(quán)，為新興的以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的中小城市發(fā)展提升活力。然而政策還是僅停留在地方層面，關(guān)鍵的設(shè)市問題仍未得到解決。
《小康》：今年也是國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心成立的第15個年頭，這些年來，您和您的團隊曾幫助各級城鎮(zhèn)政府制定了幾百個經(jīng)濟社會發(fā)展、空間和土地利用規(guī)劃，對于浙江的城鎮(zhèn)化探索，您和您的團隊給他們提出過哪些建議？
李鐵：首先，因為現(xiàn)在小城鎮(zhèn)試點的體制并沒有改，只是把權(quán)利有限地釋放了一些，如果想進行更進一步的改革，就可以直接審批設(shè)市，因為縣級市的審批權(quán)在中央、在國務(wù)院、在民政部，但是鎮(zhèn)的審批權(quán)在省，既然省里面改革，新設(shè)市不一定非要設(shè)縣級市，設(shè)立縣轄市不就可以了嗎？設(shè)立了縣轄市，就意味著有了審批權(quán)，那為什么不設(shè)縣轄市呢？
第二，設(shè)市涉及的機構(gòu)和編制問題，省里可以根據(jù)情況自行決定。
第三，可以調(diào)整一下縣轄市的管理關(guān)系，歸省里直管，避免縣級、地級這兩個層級的政府對它的行政剝奪，讓市場的權(quán)利更加完備，真正實現(xiàn)“小政府、大社會”的發(fā)展模式。
這些我認(rèn)為是可以做到的，浙江也做了許多嘗試和探索，但是進展還比較遲緩。
《小康》：您認(rèn)為是什么原因呢？或者說，浙江在哪里卡殼了？
李鐵：總的來說，我國現(xiàn)行整體設(shè)市政策尚存在欠缺，所以要尊重浙江撤鎮(zhèn)擴權(quán)的首創(chuàng)精神，通過推行“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，可以為新興的以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的中小城市發(fā)展提升活力。
浙江遇到的問題主要來自兩個方面，一是對上級政策不太了解；二是不知道上級領(lǐng)導(dǎo)有多大的決心，會不會遭到上一級政府的反對。這些年，無論是鎮(zhèn)還是縣，都明確地希望自己有獨立的發(fā)展權(quán)，但官員們卻不敢公開講，只是私下里和我說，希望能夠獲得獨立的發(fā)展權(quán)。
另外，在改革過程中，我們還建議一旦市被省管，希望能讓所有的縣級市、縣都?xì)w省管，嚴(yán)格限制撤市改區(qū)、撤縣改區(qū)，這也是未來的發(fā)展趨勢。
《小康》：今年5月初，湖州市長興縣將要“撤縣設(shè)區(qū)”的消息就引發(fā)了當(dāng)?shù)夭糠只鶎痈刹俊⒐ど虡I(yè)主和市民的抵制。
李鐵：這種上級城市通過行政手段把一個獨立城市劃成區(qū)的做法，是比較糟糕的，這很容易使湖州把本級城市的行政權(quán)力、公共福利放大，把更多的優(yōu)勢要素集中起來，而這是違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的。所以要嚴(yán)格限制撤市改區(qū)和撤縣改區(qū)。城市自我管理和農(nóng)村分治，也是回歸了憲法的本義。
扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展導(dǎo)向，應(yīng)該是未來改革的重點
《小康》：您和您的團隊是如何理解城鎮(zhèn)化政策的？
李鐵：我們所理解的城鎮(zhèn)化政策是改革，因為城鎮(zhèn)化要解決的是幾億進城農(nóng)民的公共服務(wù)均等化問題，關(guān)系到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，所以必須通過改革來解決有關(guān)制度層面的問題。僅靠投資是無法帶動城鎮(zhèn)化的，否則只會固化當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦砣丝诘母＠窬帧Ｖ挥性诟母锏幕A(chǔ)上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，改善外來人口的公共服務(wù)，提升投資效率才能變?yōu)榭赡堋?/p>
《小康》：在理論界，陷入爭論的問題是到底中國是該叫城鎮(zhèn)化還是該叫城市化。
李鐵：中國現(xiàn)在有657個城市和19683個建制鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)應(yīng)該是指農(nóng)民最終進入這些城市和建制鎮(zhèn)。按照國際上一般對城市的認(rèn)定，我們所有的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市。可是在中國，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計范疇是屬于農(nóng)村，而且建制鎮(zhèn)又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級城市政府利用自己管理上的優(yōu)勢權(quán)力，使得要素的走向更多地向城市傾斜？正是在這個基礎(chǔ)上，我們要重新審視對城市體制的認(rèn)定。
《小康》：對于老百姓而言，城市化或者城鎮(zhèn)化的爭論并不重要，關(guān)鍵是“以人為本”，大家最想要的是高水平的公共服務(wù)。
李鐵：城鎮(zhèn)間公共服務(wù)差距是怎樣形成的呢？由于城市間行政地位的不平等、上下級城市存在著資源分配和公共資源管理的關(guān)系，使得城市資源的流向更多地集中在行政等級較高的城市。尤其是在上世紀(jì)八十年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在沿海幾個主要省區(qū)迅猛發(fā)展，廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省幾乎70%的經(jīng)濟活力集中在縣以下。
由于城市經(jīng)濟的發(fā)展和縣域經(jīng)濟的發(fā)展，分別促進了城市、縣城和建制鎮(zhèn)的發(fā)展，之后就促進了“地改市”、“縣改市”和“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，把原來的作為主管縣域農(nóng)村工作的地委行政公署撤銷，直接實施了所謂的城市管理縣鄉(xiāng)和農(nóng)村的體制，也就形成了所謂中國城市體制區(qū)別于其他國家城市的特點。
但是制定政策的時候，大家忘記了一個根本前提，實際上最有活力的經(jīng)濟主體是在縣以下。而通過市帶縣，實際上是把發(fā)展權(quán)、管理權(quán)交給了市一級政府。下一級的發(fā)展權(quán)基本上被剝奪掉了，所以就形成了不平等的發(fā)展局面。弊病在于當(dāng)強化行政管理控制的時候，面對日益膨脹、活躍的經(jīng)濟力量，而這種經(jīng)濟力量本身的活力恰恰卻被行政權(quán)給閹割了。
從改革開放到現(xiàn)在，每一個城市、每一個鎮(zhèn)都是相對獨立的經(jīng)濟整體，它們創(chuàng)造了更多的非農(nóng)資源，非農(nóng)資源還要創(chuàng)造一定的稅收。但是縣以下并未實行分稅制。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，有些建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平和稅收資源的能力達(dá)到甚至超過了中西部地區(qū)地級城市的水平，但因為這種資源分配和上繳的方式，使得他們的城區(qū)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于上級主管縣市的水平。目前，這種等級化的行政資源分配格局，仍然左右著我國城市發(fā)展公共服務(wù)水平差距的格局。
《小康》：那么對于城鎮(zhèn)化改革，您有什么建議？
李鐵：要盡早地研究等級化的城市管理體制的改革和治理，至少可以先從省直管縣開始著手解決，為減少地方行政管理層次，促進城市間的平等競爭，促進城市資源的合理配置和高效利用，打下良好的改革基礎(chǔ)。扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展導(dǎo)向，應(yīng)該是未來改革的重點。逐步地縮小外來人口和當(dāng)?shù)貞艏丝诘墓卜?wù)差距。改革也要涉及宏觀經(jīng)濟體制的調(diào)整，特別是有關(guān)中央的分稅制和轉(zhuǎn)移支付政策，要根據(jù)城鎮(zhèn)化的政策進行相應(yīng)的改革。最后，如果中央政府真的希望在中小城市和小城鎮(zhèn)推進有關(guān)城鎮(zhèn)化的各項改革，那就應(yīng)該把資源的配置向這些城鎮(zhèn)傾斜。通過一系列改革來促進每一個中小城市和大城市的平等發(fā)展權(quán)，在這個平等發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)之上，使要素按照市場化方向流動，使農(nóng)民工、外來人口更多地融入城市，更多地創(chuàng)造出城市自身的活力，而在這種活力之下，人口要素向哪里流動，要尊重市場的選擇。
