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2025年08月26日
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人多地少是我國的基本國情。農(nóng)村人口多、農(nóng)業(yè)效益低、農(nóng)村底子薄是我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中長期面對的基本問題。穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化是破解“三農(nóng)”問題的重要途徑。同時，因農(nóng)村人口基數(shù)大，即使未來城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，也仍有五六億農(nóng)村人口。因此，建設(shè)新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化是兩位一體的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的雙輪驅(qū)動和良性互動，是中國特色城鎮(zhèn)化道路的必然選擇。
大量農(nóng)村人口進(jìn)城難安居樂業(yè)
城鎮(zhèn)化是農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的過程。長期以來，我國注重發(fā)展大城市的城市化戰(zhàn)略，基本是一條土地資源依賴型的道路。大城市、特大城市規(guī)模擴(kuò)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，為農(nóng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，但也因城市房價飛漲、生存門檻日益提高，讓進(jìn)城農(nóng)民“望樓興嘆”，難以安居樂業(yè)。大批長期進(jìn)城農(nóng)民工很少通過落戶轉(zhuǎn)為市民，致使土地城市化遠(yuǎn)快于人口城市化。國際上通常用城市用地增長彈性系數(shù)（即城市用地增長率與城市人口增長率之比）來衡量城市用地合理性，其公認(rèn)的合理值為1.12，數(shù)值越大越不合理。1999—2007年我國的該數(shù)值接近1.8。
1995—2008年我國農(nóng)村常住人口減少1.38億人，同期城鎮(zhèn)人口增長2.59億人，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城的比重為53.1%。全國6.22億城鎮(zhèn)人口中農(nóng)業(yè)戶籍的農(nóng)民工約占26.8%。可見，農(nóng)村人口快速轉(zhuǎn)移進(jìn)城造成了虛高的城鎮(zhèn)化率，也反映出我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不夠高。在大量兩棲人口長期存在和農(nóng)村主體老弱化背景下，不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)型和資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變。農(nóng)村地區(qū)以大量宅基地廢棄、土地閑置為主要特征的“空心村”問題日益突出，敲響了在戰(zhàn)略上單純追求城市化和一味把農(nóng)民推向城市的警鐘。
城鎮(zhèn)化比城市化更符合農(nóng)村實(shí)際
城鎮(zhèn)是連接農(nóng)村和城市的橋梁，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。今年中央一號文件提出要把城鎮(zhèn)化重點(diǎn)放到中小城市和中心鎮(zhèn)，把具備條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。強(qiáng)調(diào)健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系，推動資源要素向農(nóng)村配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，就是要把城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)作為現(xiàn)代化建設(shè)和破解“三農(nóng)”問題的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化，是因?yàn)檗r(nóng)民融入城鎮(zhèn)就業(yè)與定居門檻要比大城市低得多，更符合我國農(nóng)村實(shí)際。
農(nóng)村孕育了城鎮(zhèn)，二者有著天然的聯(lián)系。加快新農(nóng)村建設(shè)為城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)大動力，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展又為新農(nóng)村建設(shè)提供有力支撐。強(qiáng)化中心城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)輻射功能，有利于促進(jìn)村鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展，也符合農(nóng)民需求愿望。在山東、河南問卷調(diào)查，80%以上的農(nóng)民工愿意進(jìn)大城市打工，但選擇回家蓋房或城鎮(zhèn)買房。
我國經(jīng)濟(jì)增長最大的潛力在城鎮(zhèn)化，最大的內(nèi)需在新農(nóng)村建設(shè)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化成為實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)土地集約高效利用和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的重要途徑。近年來各地實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化程度越高的地方，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的互動作用越顯著。走新型城鎮(zhèn)化道路，更有利于凸顯農(nóng)村地域多功能性，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)農(nóng)村科學(xué)發(fā)展。
城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合是關(guān)鍵
城鎮(zhèn)化不僅僅是城鎮(zhèn)自身的建設(shè)問題，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。新農(nóng)村建設(shè)的核心是著眼城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展大局，以小城鎮(zhèn)和中心社區(qū)建設(shè)為龍頭，以產(chǎn)業(yè)培育和生產(chǎn)發(fā)展為支撐，以農(nóng)村土地集約高效利用為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高為重點(diǎn)，深入推進(jìn)農(nóng)村組織、產(chǎn)業(yè)與空間“三整合”，促進(jìn)人口向社區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。發(fā)揮中心鎮(zhèn)和中心社區(qū)配套服務(wù)與市場輻射作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的有序流動和教育、醫(yī)療、文化等公共資源的一體化配置。
加強(qiáng)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合，亟須政府、企業(yè)與農(nóng)民的良性互動。改革戶籍制度和完善社會保障制度無疑是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是新生代農(nóng)民工逐步進(jìn)城就業(yè)和落戶，并享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。就業(yè)是民生之本，改善民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的。而隨著全球化背景下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，無論是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，還是因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或年老返鄉(xiāng)的農(nóng)民工再就業(yè)，都將面臨更大的挑戰(zhàn)和壓力，關(guān)鍵是要加快政府管理體制與企業(yè)制度創(chuàng)新，建立多主體就業(yè)聯(lián)盟，完善促進(jìn)就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的市場機(jī)制，有效推進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)制度化、就業(yè)服務(wù)社會化和城鄉(xiāng)社保一體化。
推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，搭建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新平臺。土地問題是眾多深層矛盾和問題之源。破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾和緩解耕地紅線保障壓力，重在深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與宅基地退出的長效機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地資本化和增加土地財產(chǎn)性收入，妥善解決進(jìn)城農(nóng)民資源雙重占用及其土地權(quán)益保障問題。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策平臺，把著力點(diǎn)放到優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置和提升土地利用效率上來，實(shí)行城鄉(xiāng)同地同價同權(quán)，全面推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。面向國家新農(nóng)村建設(shè)、保障耕地紅線和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“三位一體”的中長期戰(zhàn)略，因地制宜、分區(qū)推進(jìn)以“空心村”為重點(diǎn)的農(nóng)村土地綜合整治，逐步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)社區(qū)化、土地經(jīng)營適度規(guī)模化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，讓留村農(nóng)民也能夠以地為生、安居樂業(yè)。
（作者為中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、博士生導(dǎo)師）
