以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年08月23日
星期六
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。新型城鎮(zhèn)關(guān)系也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必然要求，城鎮(zhèn)化的道路究竟怎么走，新型城鄉(xiāng)關(guān)系怎么構(gòu)建，成為當(dāng)前社會關(guān)注的焦點(diǎn)。
近日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心在京舉辦了2013中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇，與會專家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)與征地、耕地保護(hù)、村莊治理、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)培育、轉(zhuǎn)移就業(yè)等密不可分，城鎮(zhèn)化的道路伴隨著國內(nèi)主體之間的多重矛盾和沖突，又涉及很多制度、體制方面的問題，如何協(xié)調(diào)各方利益實(shí)現(xiàn)公平與效率，是決定城鎮(zhèn)化能否成功和可持續(xù)的關(guān)鍵。
清華大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼：
“四化”同步破解“四元結(jié)構(gòu)”
新型城鎮(zhèn)化是中國特色的社會主義城鎮(zhèn)化道路，它大大地不同于發(fā)達(dá)國家走過的城市化道路和其他發(fā)展中國家經(jīng)歷的城市化道路。
首先，中國走出了一條中國特色的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型之路，即經(jīng)歷了從二元結(jié)構(gòu)(1949-1977年)、到三元結(jié)構(gòu)(1978-1991年)、再到四元結(jié)構(gòu)(1992年至今)的歷史軌跡。這主要是因?yàn)橹袊r(nóng)村地區(qū)工業(yè)化興起，使農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，先是離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)形成農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)；加上城鎮(zhèn)部門，構(gòu)成與其他發(fā)展中國家不同的經(jīng)濟(jì)社會三元結(jié)構(gòu)。在90年代下半期，農(nóng)村勞動力大規(guī)模從鄉(xiāng)村遷往城鎮(zhèn)地區(qū)、甚至跨地區(qū)遷往其他地區(qū)主要從事非正規(guī)就業(yè)，又在城鎮(zhèn)地區(qū)形成正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)，與農(nóng)村農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，構(gòu)成中國經(jīng)濟(jì)社會所獨(dú)有的四元結(jié)構(gòu)。
其次，中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度都是歷史罕見的。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，全國離開戶口登記地半年以上的流動人口達(dá)2 .61億，占全國總?cè)丝诘慕?0%，這相當(dāng)于美國總?cè)丝诘?4%、日本總?cè)丝诘?倍。這一時期中國城市化的速度也是世界罕見的。
再次，與其他發(fā)展中大國城鎮(zhèn)化過程大為不同的是，中國避免了其他發(fā)展中國家所出現(xiàn)的大規(guī)模城市貧民窟。
從城鎮(zhèn)化的政策方針來看，中國不斷調(diào)整，與時俱進(jìn)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢。因此，中國城鎮(zhèn)化之路的獨(dú)特性可以概括為：具有不斷創(chuàng)造性，例如農(nóng)村工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，城市非正規(guī)就業(yè)，開始進(jìn)行公共服務(wù)均等化；避免了大規(guī)模的貧民窟；人力資本投資，基本可以安居樂業(yè)“樂業(yè)”目前基本實(shí)現(xiàn)，“安居”尚有不足；因而，形成了從二元到三元結(jié)構(gòu)、再到四元結(jié)構(gòu)，為此加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，依靠工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步發(fā)展，共同破解四元結(jié)構(gòu)。
四化同步破解四元結(jié)構(gòu)，就是要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，并在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動的基礎(chǔ)上，推動信息化和工業(yè)化深度融合，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)發(fā)展。四化同步破解四元結(jié)構(gòu)落實(shí)在城鎮(zhèn)化相關(guān)政策上，就是要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)均等化。
新型城市化道路是一條中國特色的社會主義城鎮(zhèn)化道路，它經(jīng)歷了“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“三元”結(jié)構(gòu)，“三元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“四元”結(jié)構(gòu)，并最終由“四元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“一元”結(jié)構(gòu)。只有通過工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展來破解四元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)難題。
中國已經(jīng)開創(chuàng)出一條別人沒有走過的城鎮(zhèn)化新路，它是中國社會主義優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，未來數(shù)十年，中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將更加協(xié)調(diào)、更加同步，中國將迅速由城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這將為2020年全面建成小康社會，2050年建成社會主義現(xiàn)代化國家的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)奠定決定性的基礎(chǔ)。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國農(nóng)村政策研究中心教授劉奇：
發(fā)展城鎮(zhèn)化首先要厘清六大模糊認(rèn)識
中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)走到一個十字路口，下面怎么走？兩句話，干得好就成歐美，干不好就成拉美。中國的城鎮(zhèn)化存在六大模糊：
一是內(nèi)涵模糊。城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在是“地”城市化了，但是“人”沒有城市化，因?yàn)橥恋爻擎?zhèn)化可以掙錢，人城鎮(zhèn)化只能花錢。
二是格局模糊。優(yōu)先發(fā)展大城市、特大城市還是中小城鎮(zhèn)，專家們?nèi)誀幷摬恍荩€是費(fèi)孝通80年代提出的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”比較符合中國實(shí)際，應(yīng)該從小城鎮(zhèn)做起。
三是路徑模糊。靠行政推動還是靠市場推動，這個問題也沒有弄清楚，現(xiàn)在主要是行政在推動，所以各地出現(xiàn)了一些鬼城、空城。
四是速度模糊。是大步躍進(jìn)式的推進(jìn)還是循序漸進(jìn)式的發(fā)展，也不太清楚。英國城鎮(zhèn)化率提高20個百分點(diǎn)用了120年，美國、德國用了80多年，日本用了40多年，中國用了22年，速度太快。
五是功能模糊。許多城市的功能非常單一，現(xiàn)在北京城區(qū)周圍的幾十個小區(qū)被諷刺為“睡城”，晚上大批的職業(yè)人士用幾個小時從城里回到郊區(qū)的家，睡一晚上，第二天早上浩浩蕩蕩又進(jìn)了城，幾十萬人的小區(qū)都是睡城。
六是規(guī)劃模糊。中國現(xiàn)在600多個城市加起來總規(guī)劃人口20億，還要進(jìn)六七億人把這些城市填滿。我前不久到福建考察，一個縣25萬人，城市規(guī)劃建成面積達(dá)到100平方公里，控制區(qū)150平方公里，25萬人最多8萬戶，一家分10個生孩子的指標(biāo)，多少年才能完成。
建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，主要有三個著力點(diǎn)。
一是必須引導(dǎo)社會走出“離農(nóng)業(yè)越遠(yuǎn)離現(xiàn)代化就越近”的認(rèn)識誤區(qū)。農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、城市文明是人類文明基本載體。后一個文明是在前一個文明基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。三大文明之間是同時發(fā)展、同步發(fā)展、同樣發(fā)展的關(guān)系。現(xiàn)在大家都形成共識，最近這十年是中國農(nóng)業(yè)的黃金十年，如果這個黃金期再延續(xù)十年、二十年，四化同步、國家的宏觀戰(zhàn)略就有希望實(shí)現(xiàn)，如果農(nóng)業(yè)文明跟不上，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這條腿再短下去，四化同步就是一句空話。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化不是你死我活、此消彼長的關(guān)系，而應(yīng)是同步的關(guān)系。
二是要破“三圈”：圈地、圈人、圈錢，三圈不破，三農(nóng)無解。改革開放成果輝煌，三圈起了非常大的作用。首先是圈地。改革開放到現(xiàn)在，共圈地三億多畝，這些地被以非常便宜的價格拿走。第二是圈人。把兩億多農(nóng)民工圈到城里，享受非市民待遇。
可以用六個“最”來描述性的給農(nóng)民工下了一個定義：人類歷史上規(guī)模最大的群體在最短的時間內(nèi)融入最沒有準(zhǔn)備的城市，用最廉價的勞動力承擔(dān)起規(guī)模最大的制造業(yè)，生產(chǎn)出規(guī)模最多的廉價產(chǎn)品。美國消費(fèi)中國的日用產(chǎn)品等于每年給美國每個家庭補(bǔ)貼三千美元；農(nóng)民工用最低廉的成本改寫了世界經(jīng)濟(jì)，在金融危機(jī)時期世界經(jīng)濟(jì)一路下滑，而中國經(jīng)濟(jì)之所以一路上揚(yáng)，就是因?yàn)檗r(nóng)民工的貢獻(xiàn)，城市這樣對待農(nóng)民工是很不公的。第三是圈錢。幾大國有控股商業(yè)銀行，把農(nóng)民的錢吸收過來放在城市發(fā)展工業(yè)，農(nóng)民沒有任何貸款，就是一個小信用社，我叫做“五龍吸水，一池放水”，四大商業(yè)銀行加上郵政儲蓄都在農(nóng)村抽取資金。還有就是利息存貸差，物價上漲了，利息沒上漲，從儲戶那里剝奪的利息數(shù)字很驚人。
三是要建設(shè)良好的城市生態(tài)。良好的城市生態(tài)不是光指自然生態(tài)，包括經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)、文化生態(tài)、社會生態(tài)、自然生態(tài)。
中國社會科學(xué)院學(xué)部委員張曉山：
構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系要打破利益格局失衡
構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系必須要處理好三個關(guān)系，即中央政府和地方政府之間的關(guān)系、地方政府和農(nóng)民之間的關(guān)系、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)與普通成員之間的利益關(guān)系。
首先，中央政府和地方政府之間的利益格局失衡
第一，“十一五”規(guī)劃綱要提出財權(quán)與事權(quán)相匹配。“十二五”規(guī)劃綱要則變成按照財力和事權(quán)相匹配，雖然只變了一個字，但是反映了利益分配思路、格局和關(guān)系的變化。中央不允許地方有收稅立法權(quán)，所以以后中央和地方財政的調(diào)整更多的是以錢而不是以權(quán)去擺平地方，這里深層次的問題就是越來越把地方政府當(dāng)成一級預(yù)算單位而不是當(dāng)成一級政府。
第二，轉(zhuǎn)移支付制度。1994年的分稅制實(shí)際就是中央拿多少，地方拿多少，地方辦多少事有多少錢，給你分一些稅，有稅種比例，不夠的話就轉(zhuǎn)移支付。審計署審計長劉家義說，轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制變成了對基層政府進(jìn)行財力分配的主導(dǎo)機(jī)制。我想他的意思是說，現(xiàn)在不再是分完稅之后剩下一點(diǎn)不夠了再轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付變成了主導(dǎo)。而且轉(zhuǎn)移支付里專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例大，一般性轉(zhuǎn)移支付比例過小。地方政府最需要的均衡性轉(zhuǎn)移支付這兩年的比重還是下降的。
其次，地方政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系和格局失衡
一是與傳統(tǒng)發(fā)展模式相對應(yīng)的政府職能的定位。有人認(rèn)為，中國地方政府是公司主義，一把手抓經(jīng)濟(jì)，直接參與資源配置。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但是地方政府公司主義還沒有退出歷史舞臺。
二是傳統(tǒng)的管理體制和干部考核機(jī)制、政績觀仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。追求G D P、財稅收入、招商引資、對上負(fù)責(zé)而不是對下負(fù)責(zé)。財力不足，又有傳統(tǒng)的政績觀、考核機(jī)制約束，怎么辦？以地生財，大規(guī)模的村莊整治，征用農(nóng)民的土地。過去10年，政府和農(nóng)民之間矛盾最尖銳、沖突最多的還是在土地利益的博弈上。
三是從社會主義新農(nóng)村建設(shè)到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，大規(guī)模的村莊整治與地方政府的土地財政。加速城鎮(zhèn)化要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上提供就業(yè)機(jī)會，但是現(xiàn)在仍然是以單純的城市土地的擴(kuò)張為主，只知道圈地造城運(yùn)動，人是不要的。政府更關(guān)心的還是建設(shè)用地指標(biāo)、土地財政，搞開發(fā)賣地獲取巨大收益。現(xiàn)在國有土地使用權(quán)、出讓金收入成為地方的重要收入來源。一旦土地出讓金不夠就舉債，2011年底達(dá)到10.7萬億的地方性債務(wù)余額。
四是城鎮(zhèn)化與村莊建設(shè)，涉及大規(guī)模新農(nóng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。大規(guī)模村莊整治是觸動農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式和社會結(jié)構(gòu)的歷史性的變革，是農(nóng)村空間布局的重新調(diào)整。多村合并之后，把土地整片開發(fā)，增減掛鉤，占補(bǔ)平衡換指標(biāo)，這是地方政府最愿意干的，但是定指標(biāo)、下任務(wù)、搞運(yùn)動，可能走入圈地造城、趕農(nóng)民上樓的誤區(qū)。
五是土地財政不可持續(xù)。2011年國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出3 .3萬億 ，其 中 征 地 補(bǔ) 償 成 本 性 支 出 占 到71.8%，前兩年是30%-40%，補(bǔ)償費(fèi)越來越高，利潤越來越薄，地方政府只能不斷擴(kuò)大賣地。
再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)與普通農(nóng)民群眾之間的利益關(guān)系失衡
這是農(nóng)村基層治理機(jī)制的缺陷。村組集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)組織之間的關(guān)系怎么處理。現(xiàn)在的社會不再是傳統(tǒng)社會，而是混居社會，村民范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村組基地經(jīng)濟(jì)組織成員范圍，集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民的身份不統(tǒng)一，怎么把這兩個關(guān)系理清，這里也存在很多需要解決的問題。
協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、應(yīng)對復(fù)雜局面還要以改革破難題
一是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系，調(diào)整國民收入分配格局，深化行政管理體制改革和財政體制改革。大幅度減少專項(xiàng)資金，從源頭上削減中央政府配置資源的權(quán)力，使地方政府真正擁有為本地區(qū)提供公共服務(wù)和公共權(quán)利的經(jīng)濟(jì)能力。
二是協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民分享土地的增值收益。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐漸把城鎮(zhèn)縮到城市，真正讓農(nóng)民合作開發(fā)，明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃先行、民主參與、自主開發(fā)、市場運(yùn)作、稅收調(diào)節(jié)，最終在整個農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地的增值收益分配的空間，農(nóng)民有權(quán)得到土地開發(fā)凈收益的權(quán)利。
中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所所長王小魯：
改革現(xiàn)有制度以城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需
關(guān)于城鎮(zhèn)化有三個觀點(diǎn)。
首先，城鎮(zhèn)化是帶動經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)變遷的強(qiáng)勁動力。從1978年到現(xiàn)在，中國經(jīng)歷了人類有史以來最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)化率從1978年的不到18%上升到了今天超過52%。城鎮(zhèn)化提高了轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)村居民的收入，對減貧起了重大的作用。城鎮(zhèn)化給中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了充分的勞動力資源，改善了資源配置的條件，是過去30多年推動中國經(jīng)濟(jì)快速增長的主要動力。
未來我國的城鎮(zhèn)化仍然潛力巨大。如果要達(dá)到發(fā)達(dá)國家70%或者80%的城鎮(zhèn)化率，中國還會有3-4億人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，這至少還需要增加上百座百萬人口級別的城市，中國的人口結(jié)構(gòu)和人口布局也會發(fā)生重大變化。同時，城鎮(zhèn)化會改變農(nóng)村人口和土地的關(guān)系，促使農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。最后城鎮(zhèn)化還能夠釋放巨大的需求潛力。近些年，內(nèi)需不足成為制約中國經(jīng)濟(jì)增長的一個關(guān)鍵因素，主要原因就是老百姓的消費(fèi)上不來。如果沒有大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝谑抢黄饋韲鴥?nèi)市場的，所以城鎮(zhèn)化的發(fā)展為內(nèi)需的釋放提供一個廣闊的空間。
其次，打破阻礙農(nóng)民工市民化的體制障礙，實(shí)現(xiàn)以人為中心的城鎮(zhèn)化。最近幾年，農(nóng)民工向家鄉(xiāng)和家鄉(xiāng)附近的小城鎮(zhèn)回流現(xiàn)象非常明顯，這種回流在在相當(dāng)大的程度上反映出現(xiàn)有的體制障礙。首先，受到現(xiàn)行戶籍制度的障礙，大部分在城鎮(zhèn)里工作的農(nóng)民工沒有獲得城鎮(zhèn)的社會保障。統(tǒng)計局去年調(diào)查顯示，外出務(wù)工的農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)社會保障，其中醫(yī)療保障覆蓋的只有16%，失業(yè)保險覆蓋8%，其他幾個保險差不多都是20%以下。說明大部分的農(nóng)民工沒有被現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障體系覆蓋，同時，農(nóng)民工無法同城鎮(zhèn)戶籍居民一樣享受到一系列福利待遇。由于城市的生活成本高、子女無法接受同等教育、家屬隨遷難等問題，大部分長期在城市打工的農(nóng)民工，都沒有辦法實(shí)際在城鎮(zhèn)安家落戶。
要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，迫切需要改革城市的戶籍制度，讓長期在城市打工的農(nóng)民工逐步安家落戶。現(xiàn)行的社保制度需要改善，把大部分農(nóng)民工納入到社保體系來。現(xiàn)在的公共服務(wù)需要向均等化方向推進(jìn)，逐步解決轉(zhuǎn)移人口住房問題、醫(yī)療問題、子女教育等等問題。
最后，城鎮(zhèn)化非造城運(yùn)動，政府職能亟待轉(zhuǎn)變。最近一個時期，各地政府紛紛制定非常宏大的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，甚至下達(dá)任務(wù)和指標(biāo)，強(qiáng)制要求城鎮(zhèn)化率達(dá)到多少，有多少人口要變成城市人口，要征多少地，蓋多少房子。部分地方政府受短期利益的驅(qū)動，大量的征地拆遷、囤地、賣地，強(qiáng)制農(nóng)民上樓，超過償債能力，借貸投資搞城鎮(zhèn)化等等。這些行為一方面侵占了農(nóng)民的合法權(quán)益，激化了社會矛盾，另一方面造成不少空城、鬼城、空置樓宇和空置的居民住宅，積壓了大量的資金。繼續(xù)發(fā)展下去會導(dǎo)致資金的嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致土地資源配置的嚴(yán)重惡化和更大的房地產(chǎn)泡沫。
存在這些問題說明現(xiàn)在各級政府的激勵機(jī)制存在誤區(qū)，實(shí)際上這是在用政府主導(dǎo)的造城運(yùn)動來代替市場導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化建設(shè)，用物的城鎮(zhèn)化代替人的城鎮(zhèn)化，這樣一種城鎮(zhèn)化偏離了合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道。說明政府職能亟待轉(zhuǎn)變，政府行為亟待糾正，行政體制改革亟待推進(jìn)，政府在城鎮(zhèn)化中的角色應(yīng)該回歸到提供公共服務(wù)而不是造城。
