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2025年08月24日
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當(dāng)歷史邁過(guò)世紀(jì)的門檻，中國(guó)的城市化已進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展期。新的世紀(jì)，我國(guó)將進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。當(dāng)我們?cè)谙硎艹鞘谢瘞?lái)的成果時(shí)，城市化發(fā)展過(guò)程中一系列問(wèn)題也日漸凸顯。誠(chéng)如北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院趙曉教授、中國(guó)人民大學(xué)王軼教授、北京理工大學(xué)胡星斗教授、北京工業(yè)大學(xué)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究所王國(guó)華所長(zhǎng)，以及宏福集團(tuán)董事長(zhǎng)黃福水先生等人所說(shuō)，我們必須清醒認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，尤其是土地制度，以及與之密切相關(guān)的戶籍制度、農(nóng)民工、農(nóng)村軟文化建設(shè)、小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題，因?yàn)檫@與我國(guó)的城市化能否和諧進(jìn)行，能否避免拉美化陷阱密切相關(guān)。
土地制度創(chuàng)新 時(shí)不我待
截至2006年底，我國(guó)的城市化率達(dá)到了歷史最高水平——43.9%。當(dāng)我們?cè)谙硎艹鞘谢瘞?lái)的種種好處，并為這一成果感到歡欣鼓舞時(shí)，我們又必須反思、總結(jié)我國(guó)城市化過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，并迅速采取相關(guān)方針政策使之得以解決。這也正如趙曉教授所說(shuō)，“我國(guó)城市化進(jìn)程中的確存在不少問(wèn)題。我們的城市化是以缺乏現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的所謂房地產(chǎn)市場(chǎng)化為主的房地產(chǎn)發(fā)展變革，我稱之為沒(méi)穿“褲子”的市場(chǎng)化與城市化，這恰恰違背了中國(guó)改革開(kāi)放的目的，也帶來(lái)了許多惡果。”因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程當(dāng)中，城市化把不少問(wèn)題都掩蓋了。中國(guó)城市化發(fā)展到今天，必須要有“第三只手”。中國(guó)改革開(kāi)放到目前階段，我們?nèi)绻嬲虢鉀Q中國(guó)城市化進(jìn)程中存在的一系列問(wèn)題和一系列矛盾，必須大膽創(chuàng)新土地制度，盡快建立現(xiàn)代土地制度。
為什么要盡快建立現(xiàn)代土地制度呢？因?yàn)樵诔鞘谢M(jìn)程中，土地是最重要的生產(chǎn)要素，沒(méi)有土地作為支撐，大力推進(jìn)城市化就是一句空話。與此同時(shí)，戶籍問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題等等，莫不與土地有著直接的關(guān)系。這也正如中國(guó)人民大學(xué)王軼教授所說(shuō)，中國(guó)城市化能否和諧進(jìn)行，與我們能否大膽對(duì)當(dāng)前土地制度進(jìn)行創(chuàng)新有著直接關(guān)系。趙曉教授亦表示：“目前我國(guó)已經(jīng)有一定的財(cái)力、有一定的能力，應(yīng)該適當(dāng)?shù)亟o中國(guó)的城市化穿上‘褲子’了。”
究竟什么樣的土地制度才能支撐中國(guó)的城市化進(jìn)程？什么樣的土地制度才最為合理？有專家表示，在自由契約下，自發(fā)出現(xiàn)的多樣化制度都是在不同條件下對(duì)各種復(fù)雜兩難沖突的最優(yōu)折衷。因此，關(guān)鍵的問(wèn)題是建立在私人產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的自由契約而不是政府硬性規(guī)定具體的土地制度形式。趙曉教授更是一針見(jiàn)血的指出，由于目前土地制度中的產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民不敢對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，也不能將土地以抵押等方式融資，從而大大限制了土地的收益。同時(shí)，由于農(nóng)民對(duì)于土地所有權(quán)的殘缺，集體土地的征用過(guò)程中自然而然地出現(xiàn)種種不公，產(chǎn)生了地方政府隨意解除承包合同、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象，各地政府借機(jī)“經(jīng)營(yíng)城市”，大搞“圈地運(yùn)動(dòng)”。王軼教授則從物權(quán)法的角度指出：為了讓中國(guó)的城市化進(jìn)程不至于演變成為一部分國(guó)民對(duì)另一部分國(guó)民做出犧牲為代價(jià)，我們必須讓設(shè)定在集體土地之上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)都可以自由的進(jìn)行流轉(zhuǎn)。不然的話，我國(guó)的城市化進(jìn)程，會(huì)讓我們喪失最起碼的東西。
戶籍制度 套在農(nóng)民頭上的“緊箍咒”
土地，自古以來(lái)就是農(nóng)民的命根子，即使到了今天，它仍是農(nóng)民維持生存最重要的生產(chǎn)要素，與此同時(shí)，與土地制度密切相關(guān)的戶籍制度也成為了套在農(nóng)民頭上的一道“緊箍咒”。也正是因?yàn)橛辛诉@道“緊箍咒”，祖祖輩輩與土地“打交道”的農(nóng)民不管漂流到何方，都擺脫不了他們的農(nóng)民身份。
也正是因?yàn)橛辛诉@道“緊箍咒”，在我國(guó)的城市化進(jìn)程中才會(huì)出現(xiàn)帶有歧視性的稱呼——農(nóng)民工，即使他們?yōu)槌鞘谢龀隽司薮筘暙I(xiàn)，付出了巨大犧牲。歸根結(jié)底，人們之所以心安理得地稱進(jìn)城打工的農(nóng)民為“農(nóng)民工”，就在于這些農(nóng)民的戶籍在農(nóng)村。
王軼教授曾指出，中國(guó)城市化得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)前提，就是人口合理而有序的流動(dòng)。北京理工大學(xué)胡星斗教授也表示，從某種意義上，城市化的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村人口向城市遷移。沒(méi)有農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)以及城市間人口的雙向遷移，城市化將是一潭死水，根本不可能“化”起來(lái)。而現(xiàn)有的戶籍制度正是這樣一道將人口流動(dòng)隔阻起來(lái)使之成為一潭死水的大壩，此壩不除，中國(guó)的城市化將無(wú)從談起！趙曉教授也指出，戶籍制度的改革有利于形成全國(guó)范圍的統(tǒng)一的、開(kāi)放的資源和市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和人才的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的同步發(fā)展，而基于地方主義的限制和保護(hù)政策只能是以犧牲長(zhǎng)期和全局的利益為代價(jià)。
的確，目前城鄉(xiāng)差距已成為我國(guó)社會(huì)矛盾的一個(gè)重要方面，也是影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。戶籍制度的開(kāi)放，有利于消除社會(huì)歧視，為農(nóng)民的不平衡心理提供一個(gè)減壓閥，進(jìn)而為縮小城鄉(xiāng)差距奠定基礎(chǔ)。
這也如王軼教授所說(shuō)，“中國(guó)的城市化進(jìn)程必須和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程保持一體，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，有一個(gè)重要的標(biāo)志。那就是在當(dāng)前的中國(guó)，農(nóng)民不再是一種身份的象征，而是一種職業(yè)選擇的時(shí)候，這就是中國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的時(shí)候。”
文化創(chuàng)意，土地制度創(chuàng)新應(yīng)有之義
在中國(guó)城市化的進(jìn)程中，我們大膽進(jìn)行土地制度創(chuàng)新以及其他制度改革時(shí)，還必須大力推行文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為什么這樣說(shuō)呢？因?yàn)樵谕恋刂贫葎?chuàng)新，或是其他制度改革時(shí)，都是以冰冷的物質(zhì)形式進(jìn)行，這就必然缺少人文關(guān)懷。而人文關(guān)懷正是文化水平普遍不高的農(nóng)民在城市化過(guò)程中最需要的東西。
北京工業(yè)大學(xué)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究所王國(guó)華所長(zhǎng)指出，“文化在城市定位的作用和地位已日益被人們所接受所認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，在構(gòu)建城市和推進(jìn)城市化的過(guò)程中，文化是以‘文化力’和‘文化資本’的形態(tài)體現(xiàn)和發(fā)揮作用的。它影響著城市個(gè)性的培育、城市形象的樹(shù)立、城市魅力的增加和城市靈魂的塑造。”由此可見(jiàn)，在文化創(chuàng)意下進(jìn)行土地制度創(chuàng)新或是其他改革是非常有必要的。實(shí)際上在整個(gè)城市化進(jìn)程中，對(duì)農(nóng)民的意識(shí)、生活方式等方面起著潛移默化作用的還是軟文化建設(shè)。
趙曉教授亦表示，如果農(nóng)村文化建設(shè)沒(méi)有跟上，即使我們城市化率達(dá)到了很高的水平，那也是失敗的，因?yàn)槌鞘谢⒉粌H僅意味著讓許多農(nóng)民住進(jìn)城里，或是蓋了很多高樓大廈，城市化更是一個(gè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生活方式和組織方式的過(guò)程。而這些轉(zhuǎn)變過(guò)程則需要文化作為支撐，作為載體。
面對(duì)城市化進(jìn)程中文化的缺失，胡星斗教授指出，中國(guó)的城市化在加強(qiáng)硬件建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)該加強(qiáng)中國(guó)城市化的軟件建設(shè)。因?yàn)樵谀撤N程度上來(lái)說(shuō)，城市化的軟件建設(shè)在我國(guó)還沒(méi)有起步，如帶有歧視性的戶籍制度、環(huán)境保護(hù)、城市公共治理、落后的城市管理模式，以及城市道德文明、文化建設(shè)等。所以他主張建立中國(guó)特色現(xiàn)代城市制度，建立現(xiàn)代科學(xué)公共管理制度，建立中國(guó)特色的現(xiàn)代城市文明。也就是說(shuō)要建立一個(gè)人人擁有平等權(quán)利（如受教育權(quán)、參與權(quán)等），以及公共道德水平比較高的中國(guó)城市文明。
破解小產(chǎn)權(quán)房難題，呼喚土地制度創(chuàng)新
在我國(guó)城市化進(jìn)程中，小產(chǎn)權(quán)房屋的出現(xiàn)可謂具有典型中國(guó)特色。一方面是政府不斷發(fā)文禁止修建、禁止城里人到農(nóng)村購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，另一面卻是小產(chǎn)權(quán)房在農(nóng)村不斷涌出。正因?yàn)槿绱耍簧偃藢⑦@一“中國(guó)特色現(xiàn)象”歸結(jié)為全國(guó)性的高房?jī)r(jià)所致。不可否認(rèn)，小產(chǎn)權(quán)房屋的出現(xiàn)，與全國(guó)各地房?jī)r(jià)近三年以來(lái)的瘋漲有著非常密切的關(guān)系。然而，振葉尋根，小產(chǎn)權(quán)房屋的出現(xiàn)歸根結(jié)底還是與我們當(dāng)前實(shí)施的土地制度有著更為直接的關(guān)系。
眾所周知，我國(guó)在城市和農(nóng)村分別實(shí)行土地國(guó)有和集體所有政策。正是鑒于此，趙曉教授指出，“在我看來(lái)，中國(guó)房?jī)r(jià)超高的原因，正是政府對(duì)土地的壟斷供應(yīng)方式，這導(dǎo)致了中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需失衡，而政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的禁令，是政府在土地壟斷供應(yīng)方面的又一步邁進(jìn)。這是一條危險(xiǎn)的道路，它越來(lái)越走向香港、新加坡模式。”
王軼教授也指出，在我國(guó)農(nóng)村很多地方，不允許農(nóng)村土地的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地的一級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)。但實(shí)際上它還是在流轉(zhuǎn)，只不過(guò)不是通過(guò)一個(gè)合理的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)流轉(zhuǎn)而已。這必然導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的價(jià)格是一個(gè)非常扭曲的價(jià)格，因?yàn)闆](méi)有充分的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，最終的結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)出去了，農(nóng)民的權(quán)益被損害了，甚至在有些地方出現(xiàn)了只要把村支書擺平，就可以拿到一片地的現(xiàn)象。農(nóng)民不能從中得到任何實(shí)際的好處。這是何等令人心痛！
不可置否，從歷史上來(lái)看，土地承包制度的動(dòng)力是為了解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。而今天，隨著中國(guó)駛?cè)氤鞘谢目燔嚨溃鞘谢瘎t成了促使土地制度發(fā)生變化的最大推手。王國(guó)華教授表示，城市和工業(yè)發(fā)展需要土地，基本的解決方法，無(wú)非是將農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)和建設(shè)用地。
“大多數(shù)情況下，土地用途變更的方式是政府征用。2006年之前，強(qiáng)行征地和一次性補(bǔ)償是征用的主要形式。由此帶來(lái)了嚴(yán)重的失地農(nóng)民問(wèn)題。土地制度改革再次吸引了眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的目光。實(shí)行土地私有化一度成了爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。”
胡星斗教授也指出，“在征地過(guò)程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償款不到位，是經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象。現(xiàn)有的土地制度不僅難以保障農(nóng)民的利益，反而成為他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的障礙。”所以，大膽創(chuàng)新現(xiàn)有土地制度，是我們各級(jí)政府現(xiàn)在應(yīng)該重點(diǎn)思考的問(wèn)題。此外，從法律角度上講，盡管小產(chǎn)權(quán)房不合法，但它的存在也有一些益處。首先對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)講，作為集體土地主人，小產(chǎn)權(quán)房將使他們成為土地增值最大的受益者。其次，對(duì)城市居民來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房解決了政府和開(kāi)發(fā)商所不能解決的高房?jī)r(jià)和買不起房的問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房一旦“合理合法”的大規(guī)模推廣后，房?jī)r(jià)體系將會(huì)出現(xiàn)極強(qiáng)的“木桶效應(yīng)”。市場(chǎng)上的商品房必將把價(jià)格向小產(chǎn)權(quán)房看齊。這樣，過(guò)去買不起房的老百姓就重新有了實(shí)現(xiàn)住房小康的可能。
宏福集團(tuán)董事長(zhǎng)黃福水則表示，城市化的進(jìn)程能帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，而農(nóng)村土地制度如得不到轉(zhuǎn)化，則會(huì)制約當(dāng)前我國(guó)城市化的整體進(jìn)程。如果加快農(nóng)村土地制度扭轉(zhuǎn)上市的時(shí)間，城市化的進(jìn)程也就加快了。“我們鄭各村，在城市化進(jìn)程中，大膽轉(zhuǎn)變過(guò)去搞粗放型產(chǎn)業(yè)的方式，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改善了生產(chǎn)環(huán)境，把農(nóng)村打造成一個(gè)休閑的環(huán)境，讓城里人到這里休閑度假，同時(shí)讓村莊走上了新的發(fā)展之路。其次，農(nóng)民的生活改善了，享受到城里人的住房待遇，與城里人的生活標(biāo)準(zhǔn)一樣。同時(shí)也提高了農(nóng)民的素質(zhì)和文化生活需求，這樣城市化的進(jìn)程也就體現(xiàn)出來(lái)了。”
