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2025年08月17日
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繼上世紀(jì)八十年代“五個(gè)一號(hào)文件”助推我國農(nóng)村改革之后，在新世紀(jì)，中央連續(xù)推出七個(gè)中央一號(hào)文件，持續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，不斷推出強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，有效促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村改善與農(nóng)民增收。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化：從“三農(nóng)”外部解決“三農(nóng)”問題
與過去幾年里促進(jìn)農(nóng)民增加收入（2004年）、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力（2005年）、新農(nóng)村建設(shè)（2006年）、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（2007年）、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)（2008年）、促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收（2009年）等主題不同，今年的“一號(hào)文件”以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主題，著重強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化對于“三農(nóng)”問題的意義，這表明“三農(nóng)”問題已經(jīng)不局限在農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村內(nèi)部來解決。
“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于解決農(nóng)村中大量剩余人口的轉(zhuǎn)移接納問題，而這僅靠建設(shè)新農(nóng)村是不行的。農(nóng)民工大量涌入城市，尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)大型城市，造成城市負(fù)荷超載，給城市的社會(huì)發(fā)展帶來巨大壓力。而戶籍的限制，更是將農(nóng)民工的根牢牢系在農(nóng)村，讓這一億多人的群體無法共享城市繁榮。
著名三農(nóng)學(xué)者鄭風(fēng)田教授認(rèn)為，過去的三農(nóng)戰(zhàn)略已到了要進(jìn)行重大戰(zhàn)略調(diào)整、集中力量打攻艱戰(zhàn)的時(shí)候了，這個(gè)攻艱戰(zhàn)就是喊了多年，但一直未能根本觸及與破題的重大問題——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌太復(fù)雜，涉及太多的部門與問題，包括農(nóng)民工、戶籍制度、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、糧食安全等等。過去6個(gè)一號(hào)文件，對此問題一直是回避的，沒有根本觸及。而今年的一號(hào)文件應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鎮(zhèn)化破題的一年。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在就“一號(hào)文件”召開的新聞發(fā)布會(huì)上稱，改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化存在兩個(gè)突出問題。一是城鎮(zhèn)化的發(fā)展偏重于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市、特大和超大城市的發(fā)展，忽視了中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。二是在城市化過程中，比較注重城市規(guī)模的擴(kuò)大和建設(shè)的美化，但是沒有為農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民提供更多的機(jī)會(huì)。
城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義：開拓農(nóng)村市場擴(kuò)大國內(nèi)需求
“一號(hào)文件”重新反省城鎮(zhèn)化道路，不僅將大大促進(jìn)廣大農(nóng)民走向城鎮(zhèn)，或許還有更為現(xiàn)實(shí)的考慮，那就是擴(kuò)大內(nèi)需。中國的投資、出口旺盛，而國內(nèi)消費(fèi)需求卻相對薄弱。在金融危機(jī)之下，經(jīng)濟(jì)面臨前所未有的壓力。學(xué)界普遍認(rèn)為，擴(kuò)大我國內(nèi)需，最大潛力在農(nóng)村。正因如此，此前召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的“關(guān)鍵舉措”。有學(xué)者撰文指出，中國城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)蘊(yùn)含著超過30萬億內(nèi)需驅(qū)動(dòng)力。
據(jù)分析，目前我國城鄉(xiāng)居民收入差距3.3倍左右，農(nóng)民2009年達(dá)到年均5000元/人，而城市居民是16500元/人，二者差距11500元。我國13億人口，如果每年城市化率提高一個(gè)百分點(diǎn)，也就是每年將有1300萬農(nóng)村人口進(jìn)入城市，將能拉動(dòng)1500億左右的內(nèi)需；如果提高兩個(gè)百分點(diǎn)，將拉動(dòng)內(nèi)需3000億，這還不包括新移民對住房等產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)。按農(nóng)民工一家四口人，城市化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，將有325萬家庭需要房子。消費(fèi)與住房兩項(xiàng)加起來數(shù)量驚人，將對我國經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)巨大，潛力巨大。
據(jù)了解，繼家電下鄉(xiāng)之后，今年我國將出臺(tái)建材下鄉(xiāng)政策。“一號(hào)文件”規(guī)定，抓住當(dāng)前農(nóng)村建房快速增長和建筑材料供給充裕的時(shí)機(jī)，把支持農(nóng)民建房作為擴(kuò)大內(nèi)需的重大舉措，采取有效措施推動(dòng)建材下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)有條件的地方通過多種形式支持農(nóng)民依法依規(guī)建設(shè)自用住房。
有學(xué)者分析，在城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上推進(jìn)建材下鄉(xiāng)，能夠有效消化區(qū)域性過剩的水泥、鋼鐵產(chǎn)能，同時(shí)帶動(dòng)建材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)。相比前期發(fā)布的家電下鄉(xiāng)政策，由于農(nóng)村建筑住房面積占全國總建筑面積的60%，且農(nóng)村及中小城市基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，作為生產(chǎn)資料的建材產(chǎn)品存在很大的剛性需求，建材下鄉(xiāng)的效果或?qū)?yōu)于家電下鄉(xiāng)政策。
“城鎮(zhèn)化”與“城市化”再論爭：探尋中國特色城鎮(zhèn)化道路
“城鎮(zhèn)化”——這是一個(gè)有中國特色的詞語。與“城市化”相較，“城鎮(zhèn)化”更強(qiáng)調(diào)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，或者說更強(qiáng)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)對于農(nóng)民轉(zhuǎn)移聚集的意義。這個(gè)在19年前由學(xué)者辜勝阻提出的概念，如今再度引起人們關(guān)注。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院孔祥智教授認(rèn)為，“一號(hào)文件”的相關(guān)表述表明，我國再次把小城鎮(zhèn)作為了我國城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，作為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)。
回顧改革開放初期，由于鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，我國不斷涌現(xiàn)中小城鎮(zhèn)，城市化異常迅速。溫州模式，蘇南模式，至今仍為人津津樂道。不過，數(shù)量的擴(kuò)張也帶來質(zhì)量的參差不齊，多數(shù)中小城鎮(zhèn)由于缺乏合理的規(guī)劃致使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，更使得多數(shù)城鎮(zhèn)過早地喪失了發(fā)展活力。
于是，一些學(xué)者開始質(zhì)疑鼓勵(lì)中小城鎮(zhèn)發(fā)展的城市化道路，認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先發(fā)展一批大城市，尤其是國際性大都市，產(chǎn)生對勞動(dòng)力與產(chǎn)業(yè)的規(guī)模性聚集，以帶動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，這些學(xué)者也頗為沮喪地遭遇了“大城市病”：交通堵塞、房價(jià)飛漲、就業(yè)困難，甚至在城市內(nèi)部出現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)。于是，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”之辯由此展開。
在當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢下，孔祥智教授認(rèn)為，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化進(jìn)程所起到的作用日益明顯。這種作用在小城鎮(zhèn)與城市的關(guān)系、小城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系兩個(gè)方向上展開：一方面轉(zhuǎn)移了部分城市功能，減輕了城市壓力，不僅改善了城市內(nèi)部環(huán)境，還緩沖了城鄉(xiāng)差異所造成的城鄉(xiāng)矛盾；另一方面帶動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、輻射農(nóng)村市場、提高了農(nóng)民收入，推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其中后者是現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中所應(yīng)發(fā)揮作用中的重點(diǎn)方面。
不過，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院陸銘教授撰文指出，城市化不等于中小城鎮(zhèn)化，中國目前城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑應(yīng)該是進(jìn)一步發(fā)展大城市和大都市圈，來提高經(jīng)濟(jì)和人口的集聚程度，而不是優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)。即使是要發(fā)展中小城鎮(zhèn)，也仍然要以發(fā)揮大城市的集聚效應(yīng)為前提。
城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)：要兩輪驅(qū)動(dòng)，不要因此失彼
面對近來高層對“城鎮(zhèn)化”的不斷強(qiáng)調(diào)，有學(xué)者不禁擔(dān)憂，新拉開的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)是否會(huì)干擾已進(jìn)行三年的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，而演變?yōu)橐粓鲛Z轟烈烈的“造鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)”。不少學(xué)者表示，在行政權(quán)力主導(dǎo)下，可能導(dǎo)致造城大躍進(jìn)，以簡單加法快速推進(jìn)，小村合并成大村，把大村合并成城鎮(zhèn)——這是最容易操作、也最容易出政績的路徑。
對此，高層一再強(qiáng)調(diào)了新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化是“兩輪驅(qū)動(dòng)”，是“良性互動(dòng)”。“一號(hào)文件”中明確表述“把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力”。在剛剛結(jié)束的全國人大會(huì)議上溫總理做政府報(bào)告時(shí)也指出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。
鄭風(fēng)田教授認(rèn)為，大力發(fā)展中小城市與城鎮(zhèn)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變成“雙輪驅(qū)動(dòng)”，即新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化，是我國三農(nóng)政策的重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)的局面，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。小城鎮(zhèn)要發(fā)展，要加快，但又要避免急躁冒進(jìn)現(xiàn)象，所以文件講發(fā)展城鎮(zhèn)化要采取積極穩(wěn)妥地來推進(jìn)。
