城鎮(zhèn)化作為擴大內(nèi)需的重要立足點，已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略重點之一，但傳統(tǒng)以政府最終買單形式推動的城鎮(zhèn)化建設日顯疲態(tài)，通過模式創(chuàng)新、加快城市資源綜合開發(fā)步伐有望化解城鎮(zhèn)化建設融資難題。
亟待破解融資難題
推進城鎮(zhèn)化進程，需要在基礎設施、公共服務和保障性住房建設等方面進行大量投資。這類投資資金需求量大，建設周期相對較長，投資回收周期往往更長，有些投資部分甚至全部體現(xiàn)為社會效益而非項目本身的直接收入效益。
目前，各個地方城鎮(zhèn)化建設資金主要由各級政府來負擔，地方財政支出、土地收益補充、加上地方融資平臺融資成為負擔基礎設施建設的三大來源。
近年來，隨著城市框架擴大，城鎮(zhèn)化建設的規(guī)模和品質要求進一步提高，使得地方財政支出捉襟見肘。根據(jù)一份機構的實地調(diào)研，2009-2011年抽樣的9個典型樣本城市中，有70%的樣本近年僅基建累計總投資就占一年財政預算收入的8-10倍。
隨著土地整理補償成本增加和房地產(chǎn)調(diào)控進入深水區(qū)，土地收益對城鎮(zhèn)化建設的支撐力也將減弱。根據(jù)中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)，2012年全國300個城市土地出讓金、土地推出量、成交量以及成交均價都出現(xiàn)同比減少，降幅在10%左右。
地方融資平臺在經(jīng)歷了一輪融資高潮后，后續(xù)的籌資、還款壓力也趨加大。《2010中國區(qū)域金融運行報告》顯示，對地方政府融資平臺發(fā)放的貸款以抵、質押方式為主，采取信用方式發(fā)放的貸款占比有所下降。以重慶市為例，其60%平臺貸款的貸款方式為抵、質押擔保，其中土地使用權抵押的貸款占比超過20%。金融機構以抵押、質押為主的信用保證體系，雖然使得對地方融資平臺貸款的風險降低，但也在很大程度上將限制其籌資的能力。
實際上，一些報道已經(jīng)顯示，各地方政府融資平臺的融資已顯疲態(tài)。下一步要維持正常的還款還要新增投入的難度加大。近日，銀監(jiān)會又下發(fā)了《關于加強2013年地方融資平臺風險監(jiān)管的指導意見》要求，各銀行控制地方平臺貸款總量，不得新增融資平臺貸款規(guī)模。由此可見，目前支撐基礎設施建設的三大資金來源或許難以成為下一步深化城鎮(zhèn)化建設的加速器。
打通資金新渠道
當前城鎮(zhèn)化的一個難題在于，一方面，隨著城鎮(zhèn)化建設的深化，城鎮(zhèn)化內(nèi)涵從簡單的基礎設施建設已經(jīng)發(fā)展成為城鎮(zhèn)功能的完善上，城鎮(zhèn)化需要巨大的投入；另一方面，各級政府對于城鎮(zhèn)化的投入除了政府籌集各類資金似乎無限制的投入外，難以找到一個“投入—產(chǎn)出—投入”的閉環(huán)，這使得各級政府難以為繼。
然而，簡單分析就可以看出，隨著城鎮(zhèn)化建設的深入，隨之帶來的人口積聚又進一步使得城鎮(zhèn)功能進一步深化。在大中城市僅僅是服務于城市運轉本身的供電、供水、供氣和教育、醫(yī)療、文化、會展等產(chǎn)業(yè)本身就存在著巨大的商業(yè)價值。
再仔細分析城鎮(zhèn)化建設的內(nèi)在邏輯，則可以看到，城鎮(zhèn)化的深入一定與產(chǎn)業(yè)升級緊密聯(lián)系。一個地方的吸引力，除了其固有的自然資源稟賦和長期形成的文化特色以外，更多的來源于這個地方的產(chǎn)業(yè)。
市場總是會首先看到商機，并想方設法把握商機。國內(nèi)城市資源綜合開發(fā)的模式也已經(jīng)出現(xiàn)了不斷升級的版本。在我國城市開發(fā)過程中，早先也出現(xiàn)過綜合開發(fā)的模式，即開發(fā)商從一級開發(fā)參與某區(qū)域的基礎設施建設，在完成基礎設施建設后參與房地產(chǎn)開發(fā)。這類模式在城市擴張而政府支出有限時解決了基礎設施建設的問題，但也隨之也容易帶來囤地、社會矛盾激化等問題。現(xiàn)今，各地逐步叫停了“毛地”出讓的模式。但作為一種嘗試，“毛地”出讓帶來的“一、二級聯(lián)動”有一個突出的貢獻，即在部分區(qū)域內(nèi)解決了公共設施建設投入的問題，部分實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化所需的公共品和半公共品的投入問題。
目前，伴隨著經(jīng)濟轉型升級，在以北京、上海為中心的城市周邊，出現(xiàn)了不少承接其產(chǎn)業(yè)梯度轉移的產(chǎn)業(yè)園，這些產(chǎn)業(yè)園的出現(xiàn)又帶動了這些地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這些區(qū)域出現(xiàn)了結合產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)和商業(yè)配套開發(fā)的綜合開發(fā)運營企業(yè)，其模式也從最初的工業(yè)廠房建設、房地產(chǎn)開發(fā)，逐步向以招商引資帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而帶動整個區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合開發(fā)模式。
發(fā)展“人產(chǎn)城”一體模式
打開“人產(chǎn)城”融合一體的發(fā)展模式，可以從“一化、二開、三統(tǒng)籌”方面入手——一化，即轉化地方國有融資平臺功能；二開，即向民營資本、外資等多元化投資主體開放城鎮(zhèn)化建設的大門，鼓勵各類金融機構開放融資渠道支持城鎮(zhèn)化發(fā)展；三統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌城市資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌考慮政府“放權與扶持”。
第一，轉化地方國有融資平臺功能。要做到城鎮(zhèn)資源綜合開發(fā)需要有比較強的區(qū)域協(xié)調(diào)能力。因此，一個比較好的路徑是改造地方政府融資平臺。地方政府融資平臺公司本身由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能。地方政府融資平臺與地方政府在根本上利益一致。從上個世紀90年代開始，地方政府融資平臺不僅專注于投融資領域，很多開始涉足基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)等領域，有的地方政府融資平臺已經(jīng)開始進行體制機制的突破，通過上市公司平臺來完善其投融資和實體運用功能。
因此，對于地方政府融資平臺來說，經(jīng)營模式創(chuàng)新是其能否進行城鎮(zhèn)資源綜合開發(fā)的關鍵問題。如果能夠通過設定合理的經(jīng)營模式使得地方政府融資平臺從簡單的融資功能轉化為運營功能，讓渡部分政府對準公共品的收益權，劃分其經(jīng)營項目使其具有相應的資本收益權，同時開放其股權，吸引民間資本參與其中，從而使其具有良好的公司治理結構，可以促使有條件的地方政府融資平臺向城市運營商轉型。
第二，向民營資本、外資等多元化投資主體開放城鎮(zhèn)化建設的大門，鼓勵各類金融機構開放融資渠道支持城鎮(zhèn)化發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是資金需求巨大的領域，完善多元化融資機制方可為城鎮(zhèn)化投資提供規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的資金支持。目前，國內(nèi)資金成本較高（可對比的是國內(nèi)外融資的資金成本），較高的資金成本一方面增大城鎮(zhèn)化的負擔，另一方面也不利于吸引民間資本進入這一領域，因此需要鼓勵各類金融機構參與城鎮(zhèn)化建設，惟有此才有可能為城鎮(zhèn)化提供“便宜”的資金支持，從而增加城鎮(zhèn)化產(chǎn)品的供給，也惟有此才能為對準公共產(chǎn)品的金融創(chuàng)新提供空間。
第三，統(tǒng)籌城市資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌考慮政府“放權與扶持”。
在考慮城鎮(zhèn)資源綜合開發(fā)時，需要統(tǒng)籌考慮公共品、準公共品和其他服務的提供。當前部分準公共品已經(jīng)開始進行體制機制的改革，但局部改革很難解決好其他公共品投入的問題。可以借鑒“一二級聯(lián)動”的模式，鼓勵城市綜合開發(fā)企業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)對公共品、準公共品和其他服務進行“打包”式的投入，同時也通過其經(jīng)營獲得綜合收益，從而完成“投入—產(chǎn)出—投入”的商業(yè)循環(huán)。
當前，各地均面臨著產(chǎn)業(yè)轉型升級的壓力，各地方政府從自主外出招商，到按照區(qū)域發(fā)展特點承接產(chǎn)業(yè)梯度轉移，甚至有的地方政府已開始嘗試與城市綜合運營商簽署綜合開發(fā)運營協(xié)議，按照政府特定要求進行招商引資，這些嘗試體現(xiàn)出各地統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需要。除了一些有特定自然資源稟賦的地區(qū)以外，一個區(qū)域需要什么樣的產(chǎn)業(yè)往往是通過市場的篩選決定的。因此，城鎮(zhèn)資源綜合運營需要順應時代，按照區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點協(xié)調(diào)一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
此外，城市資源開發(fā)需要有獲取良好區(qū)域政策環(huán)境。首先是當?shù)卣恼咧С郑绕涫菍τ趨^(qū)域內(nèi)各項收費項目運營權的讓渡；其次是良好的城市運營環(huán)境，包括司法、行政等功能；最后是與地方政府相關部門的協(xié)調(diào)，因城市資源開發(fā)而發(fā)生的經(jīng)營行為可能會涉及到各個政府部門，這些方面同樣需要政府放權。
