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2025年08月20日
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反思52.6%：城鎮(zhèn)化不等于“造城”
《政府工作報(bào)告》顯示，過去5年，我國通過積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，5年轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口8463萬人，城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變化。
“城鎮(zhèn)化速度確實(shí)很快，但實(shí)際上我國的人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，并且這個(gè)35%是不是真實(shí)的，還需要再把關(guān)，現(xiàn)在，我們必須要重點(diǎn)提高人口城鎮(zhèn)化。”遲福林認(rèn)為，相比52.6%的規(guī)模城鎮(zhèn)化率，人口的城鎮(zhèn)化率更為重要。
所謂人口城鎮(zhèn)化，就是指人口向城鎮(zhèn)集中或鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)，從而變鄉(xiāng)村人口為城鎮(zhèn)人口，使城鎮(zhèn)人口比重不斷上升的過程，是城市生活方式全面普及的一種狀態(tài)，也稱為人口城市化。
此前，遲福林接受采訪時(shí)就表示，中國的城鎮(zhèn)化和國際社會(huì)有共同之處，都要走人口城鎮(zhèn)化的道路。從我國現(xiàn)實(shí)情況看，城鎮(zhèn)化一定要和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。既不能像拉美過快城鎮(zhèn)化，城市出現(xiàn)大量貧民窟，患上“拉美病”；也不能城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，農(nóng)民工進(jìn)城多年卻無法融入城市。
“盡管我國城鎮(zhèn)化速度比較快，但是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化已經(jīng)是一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)。”遲福林說。他認(rèn)為，在當(dāng)前的背景下，必須認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化在我國未來十年、二十年的特殊重要性。
“人口城鎮(zhèn)化承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)。”在他看來，強(qiáng)調(diào)人口城鎮(zhèn)化，就是不能為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)結(jié)果，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的載體、條件和基礎(chǔ)。“為什么我們的服務(wù)業(yè)總是在40%左右徘徊？就是城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展的一個(gè)突出的表現(xiàn)。”
人口城鎮(zhèn)化承載著拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需的責(zé)任。通過測算他認(rèn)為，未來10年左右，我國的投資和消費(fèi)大概有百萬億的需求，這將決定未來10年我國7%—8%的中速增長，而這樣的增長趨勢主要靠人口城鎮(zhèn)化來推動(dòng)。
“人口城鎮(zhèn)化決定著未來城鎮(zhèn)一體化的前景。”他認(rèn)為，到今天可以得出一個(gè)結(jié)論，應(yīng)用城鎮(zhèn)化來拉動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。脫離城鎮(zhèn)化，僅就新農(nóng)村搞新農(nóng)村，效益不好，甚至還容易失敗。
在他看來，要把人口城鎮(zhèn)化作為下一步城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和重點(diǎn)，甚至出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，核心問題就是規(guī)模城鎮(zhèn)化下如何實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。
跨越15%：體制創(chuàng)新要先行
怎么才能實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)？
“城鎮(zhèn)化是一個(gè)目標(biāo)，但是最重要的是國家戰(zhàn)略規(guī)劃。”他認(rèn)為現(xiàn)在突出的矛盾在于制度變革，“現(xiàn)在城鎮(zhèn)化中的很多問題，都在于體制機(jī)制創(chuàng)新遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)化自身發(fā)展的需求。”
“有沒有這種可能，在有條件的地區(qū)，政府把農(nóng)民工市民化這件事情做得快一點(diǎn)，做得好一點(diǎn)。比如說，首先針對(duì)長三角、珠三角農(nóng)民工市民化做一個(gè)規(guī)劃，如果這件事情突破了，每年人口城鎮(zhèn)化提升兩個(gè)百分點(diǎn)是可以實(shí)現(xiàn)的。”遲福林希望，“盡快出臺(tái)國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃，鼓勵(lì)有條件地方先行先試。”
“關(guān)于農(nóng)村土地，我提了一個(gè)提案，我希望提案委員會(huì)能夠重視，建議農(nóng)村土地使用權(quán)物權(quán)化。”他回憶，1998年，農(nóng)村土地立法的時(shí)候，就曾經(jīng)考慮把農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化寫進(jìn)法律。到現(xiàn)在15年過去了，這個(gè)問題還沒有破題。
所謂土地確權(quán)是保證農(nóng)民對(duì)土地的使用是物權(quán)而不是債權(quán)。“要解決這個(gè)問題，物權(quán)法要做適當(dāng)修改。”他認(rèn)為要從法律層面作出調(diào)整，為土地確權(quán)掃除法律障礙。
“有很多幾萬人的城鎮(zhèn)，它實(shí)際上不是城鎮(zhèn)，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。”
在遲福林看來，造成人口城鎮(zhèn)化率不高的體制機(jī)制核心問題在于以行政化的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化。“我們是按照行政化的思路來發(fā)展城市，所以行政化的特點(diǎn)十分突出，但是，政府主導(dǎo)不代表城市都要行政化，城市就是城市，小城市就是小城市”。
如何解決影響人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制問題？
“最重要的是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)”，他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化涉及到戶籍、土地等方方面面的問題，更需要綜合協(xié)調(diào)，建立高層次的、綜合的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
遲福林希望，用3年左右時(shí)間，在全國范圍內(nèi)基本上使有條件的農(nóng)民工市民化；用5年左右時(shí)間，形成人口城鎮(zhèn)化的制度框架，通過城鄉(xiāng)一體化的制度安排，人口城鎮(zhèn)化保持1.3%—1.5%的增長速度，人口城鎮(zhèn)化率從目前的35%提高到42.5%左右；用8年左右時(shí)間，基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。到2020年，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上，初步接近60%左右的名義城鎮(zhèn)化率。
