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2025年08月19日
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大多數(shù)城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不適宜老年人居住出行
老齡政策碎片化 不能只當(dāng)滅火隊(duì)
“2013年我國(guó)老年人口數(shù)量將達(dá)到2.02億，老齡化水平達(dá)到14.8%，16~59歲的勞動(dòng)年齡人口，從2011年的峰值9.40億人下降到2013年的9.36億人，勞動(dòng)力供給格局開(kāi)始發(fā)生變化”。這是今天發(fā)布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)報(bào)告)中披露的一組數(shù)據(jù)。
該報(bào)告由中國(guó)老齡科學(xué)研究中心編寫(xiě)，也是我國(guó)第一部老齡事業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)。
中國(guó)老齡科學(xué)研究中心主任吳玉韶在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，2012年和2013年是中國(guó)人口老齡化發(fā)展過(guò)程中具有重要意義的兩個(gè)年頭。新中國(guó)成立后新出生的人口，也就是1952年和1953年出生的人口進(jìn)入老年期，形成第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰，推動(dòng)了社會(huì)總撫養(yǎng)比從2012年的44.62%上升到2013年的45.94%。
報(bào)告以每五年進(jìn)行一次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調(diào)查結(jié)果為研究對(duì)象，對(duì)我國(guó)的老齡事業(yè)發(fā)展進(jìn)行了全面梳理。報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)的人口老齡化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相伴隨，老齡問(wèn)題的嚴(yán)峻性是全世界少有的。
絕大多數(shù)城市建設(shè)忽略老年人需求
“調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，老年人住老房子的較多，這些老房子有七成多沒(méi)有電梯，以致失能、高齡、患病老人的行動(dòng)非常不便，老舊樓房加裝電梯難度大，無(wú)障礙坡道改造經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)?！眳怯裆卣f(shuō)，在老齡化程度急速發(fā)展的今天，我國(guó)絕大多數(shù)城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不符合適宜老年人出行、居住、活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，屬于“問(wèn)題城市”。
在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的人居環(huán)境建設(shè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，沒(méi)有充分考慮人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)的要求。大多數(shù)基礎(chǔ)公共設(shè)施和建筑都是針對(duì)健康、無(wú)殘疾的中青年群體，忽視老年群體的要求，當(dāng)前城市建設(shè)中不適宜老年人生活的種種設(shè)施，特別是城市中的過(guò)街天橋、地下通道、公交車(chē)站已逐漸顯露缺陷，隨著人口老齡化程度增加，高齡老人、高齡空巢老人、高突發(fā)病老人增多，越來(lái)越多的老年人居住、出行出現(xiàn)困難。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州對(duì)這一現(xiàn)象很有感觸，“現(xiàn)在城市的地鐵交通、住宅建設(shè)，考慮了方便殘疾人，但對(duì)老人需求考慮不夠，老年人地鐵換乘非常困難，上下臺(tái)階很不便，還有過(guò)馬路的信號(hào)燈， 有的要求20秒內(nèi)必須通過(guò)馬路，很多人老人走得慢，20秒過(guò)不去，很多細(xì)節(jié)的東西都被忽視了?！?/p>
王廣州認(rèn)為，城市建設(shè)規(guī)劃提前幾十年就需要充分考慮，建成后再進(jìn)行改建，一方面造成巨大浪費(fèi)，另一方面改建非常困難。
報(bào)告提出，老年宜居環(huán)境建設(shè)是實(shí)施《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展應(yīng)納入新型城鎮(zhèn)化整體的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理要均衡各方利益，建設(shè)資金、土地、管理等要素應(yīng)加大投入，適老改造工程面臨艱巨任務(wù)，是下階段城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。
吳玉韶認(rèn)為，中國(guó)老年宜居環(huán)境建設(shè)應(yīng)該通過(guò)立法，制定強(qiáng)制性的規(guī)劃和老年宜居環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)老年宜居環(huán)境體系考核與評(píng)估，加強(qiáng)老年宜居環(huán)境創(chuàng)建工作規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)老年宜居環(huán)境體系的管理、服務(wù)、監(jiān)督。
在王廣州看來(lái)，應(yīng)對(duì)人口快速老齡化，最重要的是戰(zhàn)略和規(guī)劃，“社區(qū)里需要方便就醫(yī)、提供家庭醫(yī)療服務(wù)，有些老人的病不是天天需要去三甲醫(yī)院，而是經(jīng)常需要在社區(qū)醫(yī)院打針輸液?！?/p>
“不能出了問(wèn)題，再想辦法解決。要早做規(guī)劃、準(zhǔn)備，現(xiàn)在很多城市的幼兒園、小學(xué)入學(xué)壓力很大，再過(guò)幾年，就會(huì)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)壓力很大?！蓖鯊V州說(shuō)。
老齡服務(wù)供給不足
以老年人自我服務(wù)和家庭養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)、以社區(qū)居家服務(wù)、公寓服務(wù)和日間照護(hù)服務(wù)為主干、院舍服務(wù)為支撐、鄰里服務(wù)和志愿服務(wù)為補(bǔ)充的中國(guó)特色老齡服務(wù)體系，是藍(lán)皮書(shū)提出的我國(guó)老年人養(yǎng)老的理想模式。
報(bào)告提出，在建設(shè)中國(guó)特色老齡服務(wù)體系的過(guò)程中，現(xiàn)階段重點(diǎn)要解決的三個(gè)問(wèn)題是：政府的“進(jìn)與退”、市場(chǎng)的“增與減”和老年群體的“收與支”。
總體來(lái)講，老齡服務(wù)供給不足的問(wèn)題依然存在。同時(shí)，老年人的服務(wù)認(rèn)知程度較低、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)能力和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)意識(shí)薄弱等又造成了服務(wù)利用不足的問(wèn)題。缺乏“瞄準(zhǔn)機(jī)制”，政府、市場(chǎng)定位不清、分工不明。一是瞄準(zhǔn)主體定位不清，政府“投入不足與監(jiān)管不夠”的“越位”與“缺位”并存。
社會(huì)最關(guān)注的“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求”、“民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)人問(wèn)津”的現(xiàn)象，就是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)瞄準(zhǔn)主體定位不清、責(zé)任不明的后果，一些地方政府投資建設(shè)了許多公辦的豪華高檔的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，本應(yīng)為高齡、困難、失能老年人服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，事實(shí)上的服務(wù)對(duì)象是低齡、經(jīng)濟(jì)條件較好、身體健康的老年人，既浪費(fèi)了國(guó)家財(cái)政投入，也使本應(yīng)屬于老齡服務(wù)市場(chǎng)的消費(fèi)群體流失。
藍(lán)皮書(shū)分析認(rèn)為，在城市化發(fā)展不斷加快以及房屋建設(shè)成本不斷提高的前提下，單純依靠民間資本進(jìn)入社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)是很不現(xiàn)實(shí)的，高昂的土地使用費(fèi)用會(huì)加大企業(yè)的成本，因此，現(xiàn)階段政府必須加大對(duì)社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，在硬件設(shè)施完成之后，再引入市場(chǎng)來(lái)提供服務(wù)。
吳玉韶認(rèn)為，目前政府在老齡服務(wù)市場(chǎng)上的投入和監(jiān)管都不足，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，“有的地方政府可能會(huì)花一大筆錢(qián)建一個(gè)功能齊全、面積很大的老年人活動(dòng)中心，其實(shí)，老年人最需要在他居住的社區(qū)附近能有間活動(dòng)室，可以和其他老人聊聊天，步行一刻鐘就能到。”
另外，目前的老齡服務(wù)尚未形成充分和完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，準(zhǔn)入、退出都缺乏系統(tǒng)的規(guī)范。
藍(lán)皮書(shū)分析認(rèn)為，在老齡服務(wù)體系建設(shè)中，政府絕對(duì)不是萬(wàn)能的，老齡服務(wù)體系的建設(shè)也不能全靠政府，在提供基本養(yǎng)老保障、制定老齡服務(wù)規(guī)劃、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管管理、為困難老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)方面，政府的責(zé)任責(zé)無(wú)旁貸，但是在老年人服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展中，一定要真正實(shí)現(xiàn)“公退民進(jìn)”。政府還是應(yīng)該把更多的資金投入到扶持民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中來(lái)，由市場(chǎng)來(lái)提供更多滿足老年人需求的老齡服務(wù)產(chǎn)品。
老齡政策碎片化嚴(yán)重
報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前，中國(guó)老齡政策規(guī)范和調(diào)整的領(lǐng)域主要局限于老年人的供養(yǎng)、醫(yī)療保健、照料服務(wù)、精神文化生活、權(quán)益保障等有限的幾個(gè)方面，老齡政策似乎就是“老年人的政策”。設(shè)立相關(guān)政策的背景大多是處于形勢(shì)發(fā)展到迫不得已才匆忙出臺(tái)一個(gè)政策應(yīng)對(duì)，缺少前瞻性和全局觀，也缺少統(tǒng)籌意識(shí)和統(tǒng)籌制度性設(shè)計(jì)，使得老齡政策處于“救火隊(duì)”的狀態(tài)。黨的十八大報(bào)告已提出要“大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)”，但目前還沒(méi)有獨(dú)立的老齡產(chǎn)業(yè)政策，與老齡產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策散落在與各種企業(yè)有關(guān)的政策文件中。像民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、水電費(fèi)優(yōu)惠政策等分別由國(guó)土局、稅務(wù)局和水電公司等執(zhí)行，實(shí)際上有的部門(mén)執(zhí)行，有的部門(mén)不執(zhí)行，為此而扯皮的事情并不少見(jiàn)。
從2012年出臺(tái)的涉老政策文件看，當(dāng)前國(guó)家層面的老齡政策主要局限于部委規(guī)章和規(guī)范性文件層面，上升到國(guó)家法律和行政法規(guī)層面的很少。目前上升到國(guó)家法律層級(jí)的只有新修訂的《老年人權(quán)益保障法》，絕大部分老齡政策在形式上以“通知”“意見(jiàn)”“決定”等規(guī)范性文件的形式出臺(tái)，這些文件的效力較低，導(dǎo)致政策的貫徹實(shí)施難以達(dá)到預(yù)期效果。
報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略在整個(gè)老齡政策體系中屬于最高層次，具有提綱挈領(lǐng)的作用，同國(guó)家其他領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略一起共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略。但現(xiàn)在中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化在物質(zhì)、文化、制度特別是組織體系和體制機(jī)制等方面的準(zhǔn)備仍很不充分，主要體現(xiàn)在老齡政策缺乏頂層設(shè)計(jì)，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)”，這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在國(guó)家老齡法規(guī)政策的頂層設(shè)計(jì)上。
目前我國(guó)關(guān)于老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療保障等政策碎片化嚴(yán)重，十多個(gè)部委都可以出臺(tái)政策，同樣是城市老年人群，有退休和離休之分，在退休的人群中，由于退休前的職業(yè)、身份等不同，退休政策包括退休金差別很大。同樣是醫(yī)療保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由社會(huì)保障部門(mén)主管，“新農(nóng)合”由衛(wèi)生部門(mén)主管，由于醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，因此不同省的老人所能報(bào)銷(xiāo)的比例也不同。老齡政策中存在如此多的不公平和不均衡給老年人帶來(lái)諸多不便，也固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
另外，已經(jīng)出臺(tái)的老齡政策內(nèi)容本身也存在不少問(wèn)題。目前雖然有新修訂的《老年人權(quán)益保障法》，但是缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年醫(yī)療保健、老年福利等方面的配套法律法規(guī)，使《老年人權(quán)益保障法》的許多規(guī)定顯得過(guò)于原則化，只能是宣示、倡導(dǎo)，不具有可操作性。
報(bào)告建議，老齡政策首先應(yīng)該明確老齡服務(wù)所遵循的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如老年人家庭服務(wù)的培訓(xùn)要有什么樣的內(nèi)容，達(dá)到什么樣的水平才能上崗，如何防范風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)問(wèn)題和糾紛如何解決等，都需要有明確的規(guī)定才能夠保證服務(wù)者和服務(wù)對(duì)象雙方的合法權(quán)益，有些老齡基本政策和具體政策之間，以及老齡具體政策之間存在不一致的內(nèi)容，也需要及時(shí)修改和完善。
