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2025年08月19日
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十八大將推進新型城鎮(zhèn)化作為重要目標，中央經(jīng)濟工作會議也將新型城鎮(zhèn)化列為六大任務(wù)之一。然而，土地的城鎮(zhèn)化遠遠快于人口的城鎮(zhèn)化，在這種情況下，新型城鎮(zhèn)化就是要改革戶籍制度，把依附于戶籍上的社會保障和社會福利開放給外來常住人口，這樣的城鎮(zhèn)化才有意義。
這里沒有繁華的夜景，也沒有喧囂的街道。但是八里湖還是值得一提?，F(xiàn)在這里是江西省九江開發(fā)的新城區(qū)，也是九江城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心區(qū)域。這里的湖水、森林和建筑平分秋色，同時商廈、行政、住宅、學校、醫(yī)院、公園等設(shè)施配套齊全。很難想象，4年前，這里竟是沼澤和荒山。
九江在城鎮(zhèn)化過程中，注重協(xié)調(diào)環(huán)境與城市發(fā)展、新老城區(qū)建設(shè)之間的關(guān)系，著力加快城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)均等。
九江作為中國城鎮(zhèn)化的縮影，為中國新型城鎮(zhèn)化提供了一個樣本。
城鎮(zhèn)化作為當前中國擴大內(nèi)需的最大潛力，隨著城市化進程不斷加快，城鄉(xiāng)之間各種矛盾積病逐步出現(xiàn)并加劇。
十八大過后，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅持以人為本和生態(tài)文明的理念與原則，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，城鄉(xiāng)一體，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，集約、智能、綠色、低碳的有中國特色的新型城鎮(zhèn)化呼之欲出。
十八大將推進新型城鎮(zhèn)化作為重要目標，中央經(jīng)濟工作會議也將新型城鎮(zhèn)化列為六大任務(wù)之一。
“新型城鎮(zhèn)化可以帶來大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資，消化工業(yè)化的過剩產(chǎn)能，還可以釋放消費潛力，推動經(jīng)濟增長。然而這一切都取決于城鎮(zhèn)化正確而有序地推進?！?月23日，北京天則經(jīng)濟研究所學術(shù)委員會主席張曙光在“十八大后的中國經(jīng)濟和中國改革——2012年第4季度宏觀經(jīng)濟分析”（以下簡稱分析）中對當前熱議的新型城鎮(zhèn)化作出評論。
張曙光在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時指出，新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)就需要通過土地和戶籍改革來解決。
從土地捆綁到土地流轉(zhuǎn)
長久以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為中國城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾，而土地和戶籍則成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)當中最突出的產(chǎn)物。
有分析稱，從土地制度來看，二元分割的土地權(quán)利體系是阻礙城鎮(zhèn)化正確推進和良性發(fā)展的關(guān)鍵，因此解決土地問題是城鎮(zhèn)化不可避免的重中之重。
“在過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，有些地方把城鎮(zhèn)化作為推動地方經(jīng)濟增長的一個工具，作為服務(wù)地方政績的目標?！恋爻擎?zhèn)化’給各地方發(fā)展和當?shù)乩习傩諑砗芏鄦栴}?！笔锥冀?jīng)濟貿(mào)易大學副教授劉業(yè)進在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時表示。
張曙光強調(diào)，由于城市土地和農(nóng)村土地、國有土地和集體土地、建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地，其權(quán)利是不對等的。對土地用途的政府管制與政府壟斷土地一級市場結(jié)合在一起，使得城市化的進程成為政府掠奪農(nóng)民土地和城市剝奪農(nóng)村的過程。如果不能從根本上解決這一問題，新型城鎮(zhèn)化仍然避免不了進一步扭曲。
十八大上，中央提出要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。去年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農(nóng)村集體土地征收補償制度做了修改。
業(yè)內(nèi)人士指出，這意味著中國將扭轉(zhuǎn)靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本的現(xiàn)狀。
盡管補償條例可以使農(nóng)民公平分享土地資本化后的升值收益，但是張曙光指出，此次補償條例不涉及集體土地的其他改革，“同地、同價、同權(quán)”仍然是可望而不可及。而“同地、同價、同權(quán)”才是土地改革的根本原則。
利好的是，在國土部試點的土地管理制度改革中，深圳先行了一步。
今年1月18日，深圳市人民政府召開新聞發(fā)布會，宣布深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進入市場流通。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會主任王幼鵬表示，此舉是國土資源部批準深圳實施土地管理制度改革試點的最新創(chuàng)新成果。
中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員王智勇在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時擔心，如果農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)以后，失地的農(nóng)戶靠什么為生？絕大多數(shù)進城務(wù)工的農(nóng)民，怎樣保證有穩(wěn)定的收入，能夠在城里安心居住，怎樣解決工作、生活、教育、醫(yī)療等才是城鎮(zhèn)化需要關(guān)注的問題。
從“城市過客”到“城市主人”
在談到統(tǒng)籌“新四化”(工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)發(fā)展時，中央領(lǐng)導人強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。
張曙光說，“城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使我們的社會出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動和小規(guī)模的人口遷徙，進城的5億農(nóng)村人口仍然保留著農(nóng)民的思想觀念、生活方式和消費習慣，是住在城里的農(nóng)民。流進城市的是精力旺盛的年輕勞動人口，他們對城市沒有歸屬感，也沒有長期的預期和打算，而留在農(nóng)村的則是老弱婦幼，象征著農(nóng)村的衰落?！?br />
王智勇說，“過去，雖然有很多農(nóng)民進城了，但是他們沒有辦法在城里長期生活。所以他們最終還是流動的。而新型城鎮(zhèn)化就是要把流動人口穩(wěn)定、長期地在城里居住下來?！?
2011年，我國的城鎮(zhèn)化率達到了51.27%。但是，如果按戶籍人口計算，只有35%左右。與發(fā)達國家70%－80%的城鎮(zhèn)化率相差甚遠。
王智勇表示，土地的城鎮(zhèn)化遠遠快于人口的城鎮(zhèn)化，在這種情況下，新型城鎮(zhèn)化就是要改革戶籍制度，把依附于戶籍上的社會保障和社會福利開放給外來常住人口，這樣的城鎮(zhèn)化才有意義。
“如果說保障房能夠有一些面向流動人口的話，這也是吸引他們留下來的一個手段，因為大部分人買不起商品房。同時，教育、醫(yī)療等一系列配套服務(wù)如果能夠針對流動人口，而不是瞄準戶籍人口的話，這樣也會使得城鎮(zhèn)化有一個比較扎實的基礎(chǔ)。”王智勇說道。
繼“重慶模式”的公租房規(guī)劃之后，在這方面，九江也做出了典范。
為了保障在九江工作的人能夠安居樂業(yè)，2011年，九江市安排125億元，在九江老城區(qū)和八里湖新區(qū)建設(shè)10萬套公租房。2012年，其中2.7萬套公租房已經(jīng)建成。同時規(guī)定，只要在九江市就業(yè)3年，不管有沒有戶籍，都可以申請獲得公租房。
不過，公租房只是其中的一步，教育、醫(yī)療、社保等服務(wù)均等都是未來九江城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。
配套改革促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
十八大提出有序推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于劉業(yè)進來說，城鎮(zhèn)化是結(jié)果，而政府的工作重心應(yīng)該是為城鎮(zhèn)化這個結(jié)果創(chuàng)造良好的制度或是規(guī)則條件。而這個規(guī)則條件其中就包括了土地、財稅和戶籍體制改革。
對于土地改革，據(jù)了解，城鎮(zhèn)化土地管理制度改革日前被國土部列為今后一段時期的工作重點。國土部今年將深入推進征地制度改革試點，研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導意見，部署開展宅基地制度改革試點。從中長期來看，國土部表示，將探索建立與戶籍、金融等政策相協(xié)調(diào)的保障和促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的土地管理新機制。
“目前來看，地方土地改革的難度就在于地方政府對土地財政的依賴。所以土地問題還涉及到現(xiàn)有的財稅體制改革。”因此劉業(yè)進認為，與新型城鎮(zhèn)化配套的新一輪行政及財稅體制改革有望漸進推出。
關(guān)于財稅體制改革的方向，劉業(yè)進也有一個很明確的想法?！爸醒胝獪p少稅收分享比例，讓承擔提供公共物品責任的地方政府掌握更多的財力。地方政府要掌握70%-80%的財力才夠。讓地方政府提供公共物品與掌握的財力相對稱?！?br />
除此之外，前不久的全國政法工作電視電話會議上，把戶籍制度改革列為今年的重點工作之一，也是一個好的現(xiàn)象。劉業(yè)進表示，明年有望繼續(xù)深化戶籍制度改革。
劉業(yè)進指出，與戶籍制度相聯(lián)系的教育問題，目前提及最多的開放異地高考已是大勢所趨。“開放異地高考，現(xiàn)在有的地方已經(jīng)在做。2013年，除了在北上廣這些特大城市，省會城市將逐步開放，最終實現(xiàn)全國自由遷徙?！?br />
“按照目前的改革發(fā)展，未來10-20年中國的城鎮(zhèn)化水平保守估計能達到65%，靠農(nóng)業(yè)養(yǎng)活自己的人口在20%以下?！眲I(yè)進指出，長期來看，新興工業(yè)化國家都有這個趨勢。
