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2025年08月19日
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在城鎮(zhèn)化大背景下，大量農(nóng)民工將市民化，并納入到城鎮(zhèn)居民住房保障機(jī)制之內(nèi)，由此必將帶來(lái)住房格局的變化。回顧近30年的中國(guó)住房體制，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型之際，中國(guó)住房制度改革有望向前再推進(jìn)一步。而隨著個(gè)人住房信息系統(tǒng)、房產(chǎn)稅等房地產(chǎn)管理“基礎(chǔ)設(shè)施”的逐步建立，中國(guó)住房體制必然更公開、透明，進(jìn)而走向公平成熟。
保障房范圍“擴(kuò)編”序幕開啟：
保障房“擴(kuò)編”，并不意味著住房制度的另一次大的變革，保障房應(yīng)該涵蓋在一個(gè)城市工作生活的所有人群，從制度設(shè)計(jì)上就應(yīng)當(dāng)是全面的保障，與農(nóng)民工身份或戶籍并無(wú)直接關(guān)聯(lián)性，而中國(guó)住房制度改革確實(shí)需要再往前走一步，亟須頂層設(shè)計(jì)，建立起一個(gè)公開透明，進(jìn)而公平、市場(chǎng)成熟的住房體系。
就在蛇年新春來(lái)臨之前，在深圳打工的“非市民”得到政府的一個(gè)“紅包”——深圳住房保障制度重大改革，沒(méi)有戶籍也有保障。
作為中國(guó)改革開放的先鋒城市，深圳在土地、住房等改革“硬骨頭”之上再次敢為天下先。這次率先發(fā)布的《深圳市住房保障制度改革創(chuàng)新綱要》，提出十項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措，其中一大亮點(diǎn)是保障房范圍“擴(kuò)編”。
根據(jù)綱要，深圳市的住房保障對(duì)象從戶籍低收入家庭擴(kuò)大到戶籍無(wú)房家庭；保障范圍從戶籍住房困難家庭，向非戶籍住房困難人才家庭延伸，以公共租賃住房、租房補(bǔ)貼解決非戶籍人才家庭住房困難；創(chuàng)新保障性住房產(chǎn)權(quán)管理模式，由政府直接投資與運(yùn)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)投資并舉、政府與企業(yè)運(yùn)營(yíng)相結(jié)合等。該綱要還提出總體目標(biāo)是，到“十二五”期末，戶籍住房困難家庭住房保障率（含實(shí)物配置和貨幣補(bǔ)貼）達(dá)到70%，其中戶籍低收入住房困難家庭住房保障率達(dá)到98%；非戶籍住房困難人才群體住房保障率達(dá)到80%。
“保障房一定要補(bǔ)進(jìn)來(lái)。雖然各地政府在保障房建設(shè)方面花很大力氣，但仍有很多人渴望卻又得不到。所以在制度層面應(yīng)當(dāng)完善，從分配、管理、建設(shè)等方面來(lái)加以完善，這是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的政策推進(jìn)過(guò)程。”房地產(chǎn)權(quán)威專家、住建部政策研究中心原副主任王玨林說(shuō)。
然而，王玨林指出，將非市民或農(nóng)民工納入到保障房的保障范疇之內(nèi)，就視為是住房制度改革或是為城鎮(zhèn)化鋪路的理解并不全面。
“所謂保障房擴(kuò)編，并不意味著住房制度的另一次大的變革，保障房就應(yīng)該涵蓋在一個(gè)城市工作生活的所有人群，只不過(guò)這個(gè)城市的保障能力有限，它先保障本市的，慢慢擴(kuò)展到其他部分，這只是個(gè)過(guò)程。”
王玨林直言，從制度設(shè)計(jì)上其就應(yīng)當(dāng)是全面的保障，與農(nóng)民工身份或戶籍并無(wú)直接關(guān)聯(lián)性，而中國(guó)住房制度改革確實(shí)需要再往前走一步，亟需頂層設(shè)計(jì)，建立起一個(gè)公開透明，進(jìn)而公平、市場(chǎng)成熟的住房體系。
“我一直思考一個(gè)問(wèn)題，為什么大家對(duì)中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，對(duì)中國(guó)的住房，對(duì)中國(guó)的房?jī)r(jià)，意見那么大，說(shuō)明我們的市場(chǎng)不成熟，還有我們的制度沒(méi)有建立起來(lái)。過(guò)去國(guó)有企業(yè)改革大潮下的工人下崗時(shí)，大家對(duì)就業(yè)、對(duì)改革意見也很大，通過(guò)這些年保障制度的完善和就業(yè)市場(chǎng)的成熟，現(xiàn)在這方面鬧的人少了，這是一個(gè)道理。”他說(shuō)。
住房制度改革邁過(guò)30年 須再上臺(tái)階
中國(guó)住房制度目前仍不清晰，還處于既有福利又有市場(chǎng)的管理狀態(tài)，而改革的方向，應(yīng)當(dāng)是以市場(chǎng)為主導(dǎo)。中國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展這么多年后，確實(shí)需要有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包含著所有人，即大家都應(yīng)當(dāng)在一個(gè)尺度之下，都服氣認(rèn)可的一個(gè)住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。
1988年初，全國(guó)住房制度改革開始推開，如今已經(jīng)過(guò)去整整25年。回顧歷史，房改作為“房改、醫(yī)改、教改”的三大改革之一，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，其影響波及家家戶戶，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)可謂息息相關(guān)。可以說(shuō)，其影響和意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)范疇。
按照教科書上的定義，住房制度改革是對(duì)城鎮(zhèn)居民住房保障體制的改革，是指對(duì)傳統(tǒng)的福利分房制度進(jìn)行變革，以建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的住房體制，實(shí)現(xiàn)住房的商品化和社會(huì)化。
與其他各項(xiàng)改革一樣，住房制度改革也是在探索中不斷前進(jìn)，在調(diào)整中逐步展開，與黨和政府的工作密切相關(guān)。有人根據(jù)相關(guān)重大決策出臺(tái)以及實(shí)踐中執(zhí)行的效果，將我國(guó)住房制度改革分割為三個(gè)10年，即1978-1988年的探索試階；1988-1998年在全國(guó)逐步推開和深化階段；1998年至今實(shí)行的住房分配貨幣化，建立住房保障制度階段。
“如今中國(guó)住房制度仍有多方面需要改革。”著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、房地產(chǎn)研究專家李開發(fā)早在2009年就對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)深入研究，并大力向媒體闡述。他指出，住房涉及面最大，涉及家庭生活的全過(guò)程，社會(huì)關(guān)注度最高，反響也最大。
李開發(fā)認(rèn)為，在近幾年我國(guó)的房地產(chǎn)發(fā)展歷程中，住房的稅收制度，住房預(yù)售制度、住房信貸制度、住房土地供給制度、抵押貸款的評(píng)估制度等都存在各種問(wèn)題，需要排除干擾，深化改革。
在他看來(lái)，一個(gè)完善的國(guó)家住房建設(shè)制度，它至少要解決八大問(wèn)題：一是現(xiàn)有城市中低收入階層的住房保障問(wèn)題；二是城市相互之間人口流動(dòng)就業(yè)居住問(wèn)題；三是城市化過(guò)程中數(shù)億農(nóng)民進(jìn)城以后住房問(wèn)題；四是農(nóng)民進(jìn)城后大量土地荒蕪與原住房閑置問(wèn)題；五是在不同城市中申購(gòu)保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；六是對(duì)多套住房持有的管理與調(diào)整規(guī)范問(wèn)題；七是農(nóng)村與城市相關(guān)制度的銜接問(wèn)題；八是現(xiàn)在住房狀況與新住房制度銜接問(wèn)題。
王玨林尖銳地指出，就住房制度本身而言，中國(guó)住房制度目前仍不清晰。
“實(shí)際中國(guó)住房制度還處于既有福利又有市場(chǎng)的管理狀態(tài)，而改革的方向，應(yīng)當(dāng)是以市場(chǎng)為主導(dǎo)。”他認(rèn)為，中國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展這么多年后確實(shí)需要有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。
“制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包含著所有人，即大家都應(yīng)當(dāng)在一個(gè)尺度之下，都服氣認(rèn)可的一個(gè)住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。”王玨林重申道。
小產(chǎn)權(quán)房清理或是改革突破口
要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，首當(dāng)其沖的是農(nóng)村土地制度應(yīng)當(dāng)有一次改革，以求解決并保證農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的利益，在這三個(gè)利益得到保證之下，再考慮一個(gè)突破，就是集體和國(guó)有土地市場(chǎng)的統(tǒng)一化。
王玨林認(rèn)為，簡(jiǎn)而言之，中國(guó)住房制度改革涉及兩大方面，其一是土地，其二是住房本身，這兩者糾纏在一起，讓問(wèn)題更為復(fù)雜，改革難度也陡增。
“以小產(chǎn)權(quán)為例，就涉及農(nóng)村土地改革問(wèn)題。”王玨林指出，要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，首當(dāng)其沖的是農(nóng)村土地制度應(yīng)當(dāng)有一次改革，以求能夠解決并保證農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的利益，在這三個(gè)利益得到保證之下，再考慮一個(gè)突破，就是集體和國(guó)有土地市場(chǎng)的統(tǒng)一化。
全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)旗下REICO工作室的報(bào)告顯示，“十一五”期間（1995-2010），全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。而業(yè)內(nèi)有人士猜測(cè)，目前全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積可能高達(dá)60億平方米，其體量之大，遠(yuǎn)超想象。如何破解此痼疾，絕非易事。
小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)是一個(gè)“老大難”問(wèn)題，在每年全國(guó)兩會(huì)上，也是“常論常新”的話題，其成為二次房改突破口，也是當(dāng)務(wù)之急，又可與二次土地改革相應(yīng)前行。
事實(shí)上，在2012年初，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14部委就已經(jīng)聯(lián)合草擬了小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案并上報(bào)國(guó)務(wù)院，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，進(jìn)展緩慢，足見改革之難度和阻力之大。
但是，此項(xiàng)改革或許已從地方試點(diǎn)拉開序幕。年前，北京市國(guó)土資源局有關(guān)負(fù)責(zé)人在一次討論會(huì)上透露，今年北京將選擇部分區(qū)域試點(diǎn)治理小產(chǎn)權(quán)房。該負(fù)責(zé)人表示，北京市已對(duì)已售的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行查處，同時(shí)確保在售的房屋中不能再出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的清理問(wèn)題，要堅(jiān)持兩個(gè)原則，既不能傷害農(nóng)村和農(nóng)民的利益，同時(shí)也不能對(duì)土地市場(chǎng)和土地秩序產(chǎn)生不良影響。
據(jù)透露，目前北京市小產(chǎn)權(quán)房的治理政策正處研究階段，一旦結(jié)果公布，將按照國(guó)土部要求，選擇部分區(qū)域做治理試點(diǎn)。
王玨林直言，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和泛濫，實(shí)際上是制度和管理滯后造成的，也說(shuō)明土地改革和房改同樣重要。
“你一個(gè)板子打在誰(shuí)身上都有不合理性，而且小產(chǎn)權(quán)還不能一拆了之。小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上也是錢，不管是誰(shuí)的錢，都是國(guó)家的錢，人民的血汗。我的觀點(diǎn)是，第一，針對(duì)小產(chǎn)權(quán)抓緊制訂制度法規(guī)；第二，小產(chǎn)權(quán)房不能再發(fā)展了；第三，能不拆的就不要拆；第四，一旦允許小產(chǎn)權(quán)房上市，利益要收到農(nóng)民手中。”
王玨林表示，購(gòu)買和居住小產(chǎn)權(quán)房屬于鉆政府的空子，有很多人還帶有投資性，因此在制度設(shè)計(jì)上絕不能出現(xiàn)“誰(shuí)先破壞原則誰(shuí)就占大便宜”的導(dǎo)向。
保障房建設(shè)仍須強(qiáng)化制度安排
中國(guó)保障房缺乏體系建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任都不清楚，導(dǎo)致地方政府都不主動(dòng)地配合做好這項(xiàng)工作，而是你推一步我就走一步，這個(gè)必須改；我國(guó)亟需建立真正體現(xiàn)社會(huì)公平和效率的新住房保障制度。
十八大報(bào)告提出建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。保障房建設(shè)首次列入黨代會(huì)報(bào)告，為住房制度發(fā)展指明了方向。
“中國(guó)保障房缺乏體系建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任都不清楚，導(dǎo)致地方政府都不主動(dòng)地配合做好這項(xiàng)工作，而是你推一步我就走一步，這個(gè)必須改。”王玨林說(shuō)。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部王小廣也認(rèn)為，我國(guó)亟需建立真正體現(xiàn)社會(huì)公平和效率的新住房保障制度。“我認(rèn)為，我們需要這樣的新住房制度：以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)、政府提供最基本的住房保障、只鼓勵(lì)一戶一套住房的住房制度，并相應(yīng)的建立政府宏觀調(diào)節(jié)與市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用相結(jié)合的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策體系。”他說(shuō)。
王小廣認(rèn)為，政府提供最基本的住房保障有以下四層含義。其一是，基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，滿足居民最低的住房需求，是保“基本”，不是保“改善”。
其二是要確定“最基本”的標(biāo)準(zhǔn)。“最基本”也就是“最低”標(biāo)準(zhǔn)，追求的是“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的政策目標(biāo)。不僅戶型要小，而且要相對(duì)同質(zhì)，不能有的大、有的小，由于位置的差異，單位價(jià)值肯定不一樣，但總價(jià)值量應(yīng)相當(dāng)，不能出現(xiàn)戶型價(jià)值量的明顯差異。
“我們建議，為了體現(xiàn)公平，同時(shí)也有利于政府節(jié)約投資，在大城市保障性住房戶型選擇上應(yīng)學(xué)習(xí)香港，戶型面積控制在30～40平方米，不能超過(guò)50平方米；中小城市可適當(dāng)放寬，但也不能超過(guò)60平方米。”他說(shuō)。
其三是要防止一些過(guò)渡性制度安排或保障長(zhǎng)期化。住房制度保障是“保底的”，是長(zhǎng)期保障，而許多政策性保障一般是過(guò)渡性的、靈活的，對(duì)此要嚴(yán)格區(qū)別，避免一些過(guò)渡性保障長(zhǎng)期化，帶來(lái)嚴(yán)重不公平問(wèn)題。另外，王小廣認(rèn)為，政府提供的保障形式應(yīng)以實(shí)物為主，貨幣補(bǔ)貼為輔。
王小廣還認(rèn)為，只鼓勵(lì)一戶一套住房，體現(xiàn)的是公平原則，應(yīng)將其寫入未來(lái)出臺(tái)的《住房法》或《住房保障法》中。其含義是對(duì)一戶購(gòu)買或租賃一套住房在金融、稅收等政策上永遠(yuǎn)都給予優(yōu)惠，而對(duì)第二套以上的住房采取顯著性差異化政策。他直言，現(xiàn)在的差異化信貸政策的“差異性”不明顯。
“在房地產(chǎn)業(yè)暴利情況下，用基準(zhǔn)利率上加10%的所謂差異化政策不可能起到抑制投機(jī)需求的目的。對(duì)第二套住房要采取高利率和稅收政策，抑制這部分需求（高利率、高稅收意味著購(gòu)房的成本高，只要購(gòu)房者愿意承受就不限制其購(gòu)買）而不是禁止它。你可以購(gòu)買第二套住房、第三套住房，但你必須付出比第一套住房高得多的利率，按比第一套住房高得多的稅率交稅，因此既要征收高稅率的保有環(huán)節(jié)稅，也要開征高比例的投資收益所得稅（50%以上）。”他說(shuō)。
