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2025年08月23日
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改革已成為時(shí)代的主題詞，也是未來十年的主旋律。駛?cè)肷钏畢^(qū)的各類改革面臨哪些制度藩籬，能否有所突破？本報(bào)以改革開放前沿陣地深圳為案例，管窺如火如荼的區(qū)域金融改革和摸索中前行的土地改革。我們看到，改革的頂層設(shè)計(jì)雖有所推進(jìn)但仍待加強(qiáng)，政府與市場的邊界有待進(jìn)一步清晰，相關(guān)區(qū)域改革方案要想“夢想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)”尚面臨法制、監(jiān)管等諸多難題。
被視為全面改革再次啟動邏輯起點(diǎn)的土地制度改革在多地摸索中前行。
1月18日，深圳市政府宣布將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位可用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地納入全市統(tǒng)一的土地市場，意味著中國的二元土地制度改革邁出了關(guān)鍵一步。不過，中國證券報(bào)記者實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些專家、不少當(dāng)?shù)厝藢υ擁?xiàng)政策的解讀并不是這般“高調(diào)”、“積極”。由于利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，深圳土地管理制度改革的推進(jìn)依然阻力重重。
土地改革已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化向前推進(jìn)的重要抓手，但如何保障農(nóng)民的權(quán)益，如何引入市場化原則，如何平衡推進(jìn)城鎮(zhèn)化、政府財(cái)政收入以及農(nóng)民利益之間的關(guān)系以完善利益分成機(jī)制，依然是擺在各級地方政府面前的一道難題。
□本報(bào)記者 張昊
新政有突破無驚喜
剛剛出臺的深圳土地新政，允許原農(nóng)村集體土地申請直接入市，這一引發(fā)廣泛關(guān)注的新聞并沒有令當(dāng)事人——深圳關(guān)外的農(nóng)民感到興奮。事實(shí)上，不少深圳關(guān)外區(qū)域農(nóng)民心中對這項(xiàng)政策心存疑慮。
深圳龍華新區(qū)觀瀾鎮(zhèn)，距離深圳市中心不到20公里，但這里的景象與深圳市中心區(qū)迥然不同。走進(jìn)位于鎮(zhèn)中心大水坑村的商業(yè)街，大排檔、休閑中心、理發(fā)店鱗次櫛比，頗具深圳關(guān)外氣息。這里的居民20多年前就自主尋求土地變現(xiàn)的途徑。
觀瀾富士康就位于大水坑村，十幾萬工人為這里帶來了商機(jī)，也為這里的集體土地帶來了變現(xiàn)空間。在緊鄰富士康廠區(qū)的地方，雜亂無序地分布著各式建筑，這些建筑之間幾乎密不透風(fēng)，招租、招商的廣告隨處可見。
“這是村民為富士康建的員工宿舍。”一個(gè)當(dāng)?shù)厝私榻B，在富士康發(fā)展最快的幾年，廠區(qū)的宿舍根本滿足不了工人的住宿需求，于是當(dāng)?shù)厝司驮诳拷皇靠祻S區(qū)的地方修建宿舍，向工人們出租。隨著富士康在內(nèi)陸省份陸續(xù)開設(shè)新廠，觀瀾富士康不再擴(kuò)大規(guī)模，廠區(qū)周邊的宿舍就空置下來。
“觀瀾富士康周邊的農(nóng)民房目前大量空置，由于戶型普遍較小，配套也不夠完善，這些房子很難出租，但土地已經(jīng)被擠占，進(jìn)行改造的阻力也很大。”深圳盛泰源房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司總經(jīng)理凌星對中國證券報(bào)記者表示。凌星在觀瀾從事工業(yè)廠房中介行業(yè)多年。他說，雖然深圳市政府出臺了土地交易新規(guī)，部分原村集體土地直接入市招拍掛，但像大水坑這樣已被農(nóng)民自建樓宇擠占的地方很難進(jìn)行二次開發(fā)。
“按照現(xiàn)在的趨勢發(fā)展下去，這些廠房可能很快就要變成小產(chǎn)權(quán)房了。”在觀瀾的丹坑村潤塘工業(yè)園，凌星指著一片低矮的廠房說。凌星所說的廠房建于上世紀(jì)末，目前在觀瀾屬于租金較低的廠房，每月每平方米的租金在10元左右。
隨著深圳產(chǎn)業(yè)升級提速、人口紅利逐漸消失，深圳關(guān)外的大量廠房已經(jīng)空置。深圳市聯(lián)眾物業(yè)管理公司經(jīng)理唐紅偉估計(jì)，目前僅觀瀾、公明一代空置的廠房就有250萬平方米，對應(yīng)的占地面積接近100萬平方米。而深圳關(guān)外廠房“升級”的主要模式是拆掉廠房后建成小產(chǎn)權(quán)房。
剛剛出臺的《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間(試行)》文件顯示，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地放開入市，有兩種收益分配方式供選擇，第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位；第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。
“農(nóng)民對于剛剛出臺的政策并不感興趣，很多人還不知道這一政策。政府拿走的比例過高，新政的可行性空間不大。”參與過多個(gè)深圳關(guān)外舊改項(xiàng)目的深圳東日工業(yè)地產(chǎn)總經(jīng)理鮮玉春對中國證券報(bào)記者表示。
小產(chǎn)權(quán)房痼疾待除
“在深圳，農(nóng)民關(guān)心的并不是他們的土地能否直接入市，而是推進(jìn)土地改革將對他們的利益產(chǎn)生什么樣的影響。”鮮玉春介紹，目前深圳的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位(村民股份公司)利用土地的方式主要有兩種，一種是將土地違規(guī)出讓給開發(fā)商，一種是建設(shè)廠房或商業(yè)樓宇收取房租，而后者占據(jù)了較大的比例。深圳近年來的城市發(fā)展極大地提升了土地的價(jià)值，目前村民股份公司每年給村民家庭的分紅可高達(dá)數(shù)十萬元。
但是，村集體出讓土地的行為長期游離于法律之外，土地賤賣、侵害農(nóng)民利益的事情時(shí)有發(fā)生。中國證券報(bào)記者獲得的一份“土地交易合同”顯示，2002年觀瀾鎮(zhèn)某村集體以每平方米65元的價(jià)格將9000余平方米土地50年的使用權(quán)賣給某玩具公司，隨著深圳關(guān)外土地價(jià)值不斷上漲，該地塊又被轉(zhuǎn)賣多次。一名深圳地產(chǎn)人士表示，目前深圳關(guān)外已被私下交易的灰色土地占四成左右。正是在這些非法出讓的土地上，滋生了占深圳住房總數(shù)一半的小產(chǎn)權(quán)房。
盡管深圳每次出臺新的土地政策之時(shí)都會強(qiáng)調(diào)與小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正無關(guān)，但深圳的小產(chǎn)權(quán)房都會借機(jī)提價(jià)。2012年3月，國土資源部表示將試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房，深圳小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)聲而跌。然而，2012年5月深圳土地管理制度改革總體方案出臺、8月深圳市表示將啟動原農(nóng)村集體土地確權(quán)工作、今年1月又表示原農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地可申請直接入市，三項(xiàng)政策出臺后，深圳關(guān)外小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格上漲了近兩成。
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師、中國土地估價(jià)師協(xié)會副會長鄒曉云表示，深圳與其他城市最大的不同是，深圳的土地國有化已經(jīng)通過行政手段在“理論上”完成，因此不存在集體土地轉(zhuǎn)變性質(zhì)變成國有土地的問題，這為深圳土改提供了路徑。“但在深圳土地國有化的過程中，并沒有確認(rèn)農(nóng)民對土地的權(quán)利。如今又采取如此高比例的土地出讓金分成，這樣的政策讓農(nóng)民難以接受是情理之中。”
“按照這樣的規(guī)定，農(nóng)民的土地以工業(yè)用地的形式進(jìn)行拍賣，之后與政府分成，農(nóng)民獲得的收益將小于將土地‘賣給’開發(fā)商開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的收益。村民們?nèi)鄙賹⑦@些土地推向市場的動力。”一位不愿具名的深圳房地產(chǎn)人士對中國證券報(bào)記者表示。
但也有專家認(rèn)為，一些集體土地的市場價(jià)值本身不高，引入分成比例實(shí)際上是引入了市場化手段，有利于給農(nóng)民提供話語權(quán)，保護(hù)他們的利益。
深圳土改如果推進(jìn)太快，諸如小產(chǎn)權(quán)房漲價(jià)這樣的現(xiàn)象難免越來越多，如果推進(jìn)過慢，大量處于灰色地帶的原農(nóng)村集體土地將繼續(xù)被低效利用，未來改造將難上加難，穩(wěn)步推進(jìn)是深圳土地管理部門的唯一選項(xiàng)。
如何確保農(nóng)民權(quán)益
自從2004年國務(wù)院允許“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”以來，包括深圳在內(nèi)的多個(gè)地區(qū)都開始嘗試土地管理的新模式。然而，從目前各地區(qū)采取的土改模式來看，平衡推進(jìn)城鎮(zhèn)化、政府財(cái)政收入以及農(nóng)民利益之間的關(guān)系并不是一件容易的事。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，不少地區(qū)的土改模式存在行政指令過強(qiáng)、農(nóng)民保障力度不足的問題。已有媒體報(bào)道一些地方的農(nóng)民被強(qiáng)制騰出宅基地、農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償過低的現(xiàn)象。如何保障農(nóng)民的利益是城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的必要前提。
鄒曉云認(rèn)為，現(xiàn)有的土地改革經(jīng)驗(yàn)是以行政力量推動為主，地方政府在騰挪土地資源之時(shí)并沒有充分保障農(nóng)民的權(quán)益。未來推動土地改革的關(guān)鍵是對農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)，隨后引入市場化因素。只有權(quán)益保障和市場化同時(shí)具備，土地改革才能順利推進(jìn)。但是目前地方政府“除了不愿放棄土地出讓收入，還不愿放棄對土地的控制權(quán)”。他認(rèn)為，政府從集體土地的出讓中分成，需要一種區(qū)別于土地出讓金的新模式，深圳采取的國土基金就是這樣一種新的分成模式。但是新的分成模式有待進(jìn)一步探索。
中國社會科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融研究中心主任汪利娜認(rèn)為，土地改革要得到實(shí)質(zhì)推動，就需要將農(nóng)民的部分土地權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)。“國家土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能是可以也應(yīng)該在為了滿足特定社會需求時(shí)，與所有權(quán)適當(dāng)分離，這在適當(dāng)?shù)闹贫缺Ｗo(hù)下一般不會影響國家所有權(quán)的地位，甚至是充分行使所有權(quán)最合理、最有效選擇。”
汪利娜表示，土地所有制規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)主要包括三方面內(nèi)容，一是土地的使用權(quán)，即在法律規(guī)范下自由使用土地資源的權(quán)利；二是土地的收益權(quán)，即在法律的規(guī)范下收享土地資源所生利益的權(quán)利；三是土地的讓渡權(quán)，即在法律規(guī)范下出售、轉(zhuǎn)讓土地資源的權(quán)利。很顯然，目前還沒有哪一種土地流轉(zhuǎn)模式能夠確認(rèn)農(nóng)民的上述三項(xiàng)權(quán)利。
無疑，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，土地制度改革已經(jīng)成為一項(xiàng)迫切需要解決的課題，而目前出臺的土地改革政策距離妥善解決這一問題還有較大的差距。探索將持續(xù)，但突破尚需時(shí)日。
