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2025年08月23日
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確權的煩惱
確權是土地改革工作的基礎，只有經過確權后，農民手上的土地才能順利流轉。然而，各地在確權頒證過程中出現了不少問題。
所謂確權頒證，就是對農村集體土地所有權、房屋所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權和林區等，確權登記并為農民頒發相應的證書。
2012年，中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。國土資源部數據顯示，截至2012年10月底，農村集體土地所有權確權登記頒證率達到86%。
早在上世紀80年代末，國土資源部門就開始了農村集體土地確權登記發證工作。到上世紀90年代初，國家減輕農民負擔取消了登記收費，這項工作因失去經費來源而停滯下來。2001—2008年，國土資源部門重啟這項工作。
確權工作在全國全面展開后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒有被確權的人跳出來要求分紅，矛盾產生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權標準就顯得非常重要。佛山市南海區就是例證。
近年來，在佛山市南海區，農民通過土地股權分紅，獲得幾十萬、幾百萬的收入已不是什么新鮮事。據了解，南海區集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”，誰有資格獲得分紅，成了農村股份分紅糾紛的焦點。因分紅引起的沖突日益激烈。
目前，涉及股權糾紛的群體五花八門，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原來嫁出去了，現在要回來分紅)及其子女，有對越自衛反擊戰的老兵、農村中自理糧和農轉非人員、知青及其子女、高等院校畢業生、違反計劃生育政策人員等。股權糾紛的案例，在南海區人民法院公開的信息里很容易找到。
對于“外嫁女”問題，南海區委區政府2008年聯合下發了《關于推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》。自此，“外嫁女”問題稍有緩解，但股權糾紛問題并沒有因此結束。南海區人民法院反映，類型復雜的股權分配案件在不斷涌現。據統計，截至2011年9月，南海區人民法院就已受理該類案件13件。
專家認為，之所以出現股權紛爭，是因為南海土地入股的嘗試較早，而當時沒有進行確權頒證工作，沒有規定“外嫁女”等群體是否享有農村集體土地所有權等權利，才導致今天股權分配中出現的問題。
除此之外，還有被規劃沒有確權的擱置現象。
成都市郫縣郫筒鎮地處城鄉接合部。據郫筒鎮鵑城村村務監督組組長王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮部分土地被規劃進了成都北部新區。2009年末，當地農民變成了城鎮居民，但是4年多過去了，包括鵑城村在內的22個村子依然沒有被開發。
成都統籌城鄉綜合配套改革工作在2003年就已經開始，土地確權頒證工作也在2008年1月啟動，現在確權工作已經基本完成。
鵑城村的農民看著別的村子的土地都確權頒證，拿到了耕地保護基金，享受到了各項惠農政策，可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮很多村民不滿，便向郫筒鎮、郫縣政府反映情況，得到的答復都是郫筒鎮面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒有開始，安置房也沒有開工建設。
鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經濟周刊》記者，一開始給村民解釋安撫還管用，但是現在，村民想要實實在在的收益。
王清泉說，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權頒證。
監管缺位
土地流轉是土地改革工作的核心，但因為制度缺位缺乏監督，一些地方的政策開始被扭曲，甚至滋生了腐敗。
在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉。流轉后，每畝地的交易價格至少要扣除幾萬元的政策實施成本。剩余部分的地票交易收入，集體拿15%，農民拿其中的85%。
以重慶江津區為例，如果每畝地的地票指標以起拍價19.5萬元的價格拍出的話，減去3.66萬元的政策實施成本(復耕工程成本為1.2萬元/畝；復耕管理成本為1.1萬元/畝；復耕融資成本1.36萬元/畝)，集體收入為2.4萬元，農民實際收入約為13.5萬元。
每畝地的政策實施成本為何這么高？復耕工程成本能有1.2萬元/畝？有些人提出了質疑。對此，地方政府的回答是：“上面拿下來的數據?！?br /> 重慶某區國土所長向《中國經濟周刊》透露：“一般來說，復耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對不會超過1萬元?！眱H復耕工程成本這一項，一畝地就可以節余3000~4000元。
結余的錢去了哪里？據了解，一般轉化成了街鎮的追加“工作經費”。加上本身預算中每畝4000元的工作經費，在街鎮一級，每畝的“工作經費”最少有7000~8000元。而工作經費的很大一部分演變成了工作獎勵，用以獎勵當地完成任務的國土工作人員。
重慶市國土局給每個區縣都有目標任務，這個目標任務是與績效掛鉤的。一位不愿具名的基層國土工作人員對《中國經濟周刊》說：“雖然是任務，但有獎金刺激，你說這個工作我該怎么做？”他認為，在沒有監督的情況下，基層的工作人員為了完成任務拿到獎金，難免采取一些非常規的手段。
除此之外，在土地流轉中，集體資金缺乏有效監管，滋生出了腐敗現象。佛山市南海區因為缺乏有效監督機制，有的村干部以權謀私，損害了村民的利益，黎某案就是一例。
黎某是夏西村原村委會主任、經聯社社長。2009年，黎某被指侵吞出賣集體資產、任人唯親，在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規發放借貸，違規抵押，損害了夏西村村民的利益。據當地人介紹，2012年3月底，“黎某被雙規”。
據南海區某位官員介紹，夏西村這樣的問題，在南海乃至佛山都并非個案。因為在成立農村股份合作制企業之初，董事長多數是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監事會、董事會成員普遍由村黨政干部兼任，政企不分，行政干預經濟問題比較突出，對一把手缺乏有效的監督。
“所有的權力都集中在一個人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村里的功臣。如果他對自己約束不好，那他就是這個村的罪人，這種情況在這里屢見不鮮。”南海區政府的一位官員告訴《中國經濟周刊》。
為了對身兼數職的“能人”進行監督，保護村民的權益，從2011年年初開始，南海區啟動了“政經分離”的農村綜合體制改革，并搭建了農村集體資產交易平臺和農村財務網上監控平臺。目前，體制改革后的監督效果正在接受時間的檢驗。
浙江大學公共管理學院教授楊遴杰向《中國經濟周刊》表示，南海農村實行股份制，實際上是對土地進行“產權集中”，產權集中之后，就必須防止代理人道德風險的問題。
農民持續受益難
配套工作是土地改革的保障，也是農民持續受益的保障。土地流轉后，分紅和補償減少，農民很難接受。如果缺乏配套工作，農民的基本生活可能失去保障。因此，農村土地流轉后集體經濟如何保值增值，不斷增加農民收入就成為農村經營者不得不面對的挑戰。
近幾年，南海區夏西村很多村民就對自己分紅收入的減少一直耿耿于懷。
一位伍姓村民告訴《中國經濟周刊》，在幾年前，他的分紅收入還是7000多元。此后，收入一直在減少，去年他的分紅收入幾乎是在7000多元的基礎上“攔腰砍斷”。他覺得目前的夏西居委會的干部“沒能力”，就此，他還去夏西居委會質問和指責過當時的村干部和經聯社成員。
上世紀90年代，經聯社和經濟社就已成立。如今，農村股份合作制發展了20年，南海集體經濟仍然沒有走出20年前的發展模式，即通過農業土地出租、集體建設用地出租和物業出租收取租金的“三出租”模式。
在股份合作制的框架下，村民最忌諱的，就是分紅的減少。原南海市委政策研究室曾撰文指出：“股東關心的不是集體資產運營得好與壞，而是關心分紅的多少，誰分得多，就投誰的票。如今，農村集體資產難以保值增值，給農村基層干部造成相當大的壓力。”
剛剛被選為夏西村經聯社社長的陳志輝向記者坦言，現在壓力很大。
南海區委政策研究室此前撰文指出，農村股份合作制應該“堅持投資主體多元化，不斷改變資本的有機構成，提高產業的構成層次”。
只求穩定而不提高農村股份合作經濟的發展模式，農民分紅很難保值或提高。但在成都市三圣街道，農民在將土地流轉給企業后，如何提高補償金額又面臨另外一種困境。
從2003年開始，三圣街道紅砂社區的土地就開始流轉，到了2007年，全社區共1800多畝已全部流轉給花木企業。在當時流轉合同上以農民失地不失利的原則為農民進行補償，每畝地或補償1000斤大米，或補償1000元錢。合同簽至2027年，其間補償數額每5年遞增10%。
協議簽訂當初，大米的價格每斤為0.8~1元錢。但是現在，物價漲了，大米最便宜也要2元多。按照協議的價格，現在只能每畝地補償1800元。協議已經簽好了，補償太少怎么辦？社區黨委書記朱大順說，老百姓不愿意，我們只能去跟企業做工作，重新談補償標準。
朱大順回憶，2004年的時候，大米漲價，村集體在和企業反復磋商之后，每畝地調整到了1500元，最近又調整到了2100元，隨著物價的起伏，朱大順認為，雖然協商比較困難，但這些工作將持續下去。
在天津，農民宅基地換房后，同樣面臨收益如何提高的問題。
多位村民向《中國經濟周刊》表示，搬到城里之后，很多村民都失業了，沒有穩定的工作，他們只能打短工，或待在家里。
葛沽鎮農民人均耕地約為0.8畝，按照50000元一畝的土地補償款計算，每人可獲得耕地補償約40000元，再加上每人大約27800元的社會保險，每人總共獲得補償67800元。
開始，他們覺得這些錢不算少，但沒過多久他們就發現，一年的暖氣費、燃氣費、水費、物業管理費得花好幾千，物價也比農村高。辛莊子村一位村民對記者說：“農村有些事，500塊錢可能就夠了，在城里，1000塊錢可能都還不夠。”
“我們現在就是吃老本，要是沒工作，老本總有吃完的時候?！币晃淮迕裣颉吨袊洕芸酚浾弑磉_了自己的擔憂。
小產權房成改革之痛
一直以來，小產權房轉正是人們關注的焦點，由于小產權房規模巨大，屬于法律之外的另類產物，因此它已成為農村集體土地流轉政策制定的難點。
2012年5月25日，國土資源部和廣東省政府共同在深圳召開的土地管理制度大會上，醞釀兩年的《深圳土地管理制度改革總體方案》正式公布。深圳市土地管理制度改革正式啟動。
這個被國土資源部部長徐紹史稱為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革，試點方案公布消息一出，立即引發了市場關注，被外界稱為“二次土改”。而改革關注的重點也很快聚焦于利益博弈最為尖銳的小產權房轉正問題上。此后，深圳市委常委、常務副市長呂銳鋒明確表態說：“這一解讀是不正確的?！?br /> 小產權房由來已久。上世紀90年代初，深圳對暫時難以開發的土地“繞道而行”，之后城中村的改造工作進展緩慢，大批在集體土地上建設的房屋，產權被鎮村認可，但不被法律承認。
楊遴杰告訴《中國經濟周刊》，目前政府規定，城鎮人口不能在農村購買農民住宅、宅基地和小產權房。任何地方所進行的集體建設用地的流轉，都沒有放開房地產這一塊。
小產權房“不合規矩”，但在全國各地卻大量存在，很多人想買，很多人也想賣。
在成都郫縣，出租車司機指著街道兩邊的樓房告訴記者，這些都是小產權房。司機的一番話讓人聯想到了2009年郫縣小產權房“轉正”的說法。當年郫縣的一些小產權房在2008年汶川地震后申請購買了異地掛鉤周轉指標，從而成功“轉正”。
所謂“異地掛鉤周轉指標”，其實就是“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”的方式，將都江堰、彭州等重災區的建設用地指標“平移”給成都其他地區。而郫縣在購買了一部分彭州、都江堰的指標后，將其中的小部分指標用在了對小產權房的處理上。在繳納相關的稅費以及土地出讓金后，小產權房即可辦理成大產權，而籌集的資金則用在了災后重建上。
然而，這次小產權房“轉正”工作曇花一現。郫縣國土局工作人員后來表示，大部分異地掛鉤周轉的土地指標要用于重要基礎設施、工程建設，所以供給小產權房的只是很小一部分。此后，小產權房轉正再也沒有下文。
2011年9月27日，國土資源部“原則同意”北京市開展集體建設用地建設租賃住房試點工作。據了解，唐家嶺地區試點工作，將由當地村民組成土地股份制合作社，以合作社作為集體經濟組織，履行占地開發手續。
如今，一年多時間過去了，2012年12月16日，《中國經濟周刊》記者在唐家嶺時發現，租賃住房尚未開工，村民如何參與分成的細節仍未明確。有媒體分析認為，正是由于此次“試點”與“小產權房”有很大類似之處，所以，這項工作進展較慢。
小產權房轉正為何這么難？楊遴杰認為，這是因為小產權房說到底還是在集體建設用地上蓋的房子，而且是在集體土地的農用地上蓋的房子，而農用地上蓋房子本身就不合規。此外，政府也擔心小產權房沖擊到房地產市場。
我國現行的《土地管理法》第四十三條規定，農村集體土地只能用于興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設三個方面。
楊遴杰指出：“按照現行法律規定，小產權房就是不合規的建筑。因為現有農村集體土地的用途不包括為城市提供商品住宅這種用途。”
在區分占用耕地和集體建設用地的基礎上，將一部分農民自建的小產權房合法化(比如用作保障房)，是近兩年來諸多業界學者的看法。十一屆全國政協委員郭松海等一些學者，曾連續多年就小產權房轉正問題，在全國兩會上遞交提案。國土資源部對此項提議一直未作明確表態。
專家認為，此次《土地管理法修正案草案》不會涉及這方面的內容。小產權房或將繼續面臨被“嚴查”的命運，小產權房規模之大，涉及面之廣，已經成為此輪農村土地改革的難點。
各方為何對“新土改”如此敏感？
全國土地改革試點進展緩慢，土地工作變成了“敏感”話題。一方面，土地改革工作關系到幾億農民的利益，責任重大；另一方面，土地改革也進入了深水區，難度加大。
在成都市委大樓里，成都市委統籌委綜合處副處長鄧軍面對《中國經濟周刊》的采訪，顯得十分謹慎，他手上攥著一份文件，不時從中尋找“準確說法”。
2008年，成都市專門成立了“成都市委統籌城鄉工作委員會”，代表市委、市政府協調整合國土、農業、建設和規劃等相關部門的工作。
鄧軍表示，很多容易改的東西，比如城鄉統一戶籍、城鄉稅保一體化都已經改了，現在改革進入了深水區，農村層面改革面臨著制度方面的制約。對于農村土地改革的細節，鄧軍讓記者找國土部門去了解。記者聯系國土部門時，被成都市委對外宣傳辦公室工作人員告知，現在土地改革很敏感，國土部門不接受采訪。
同樣認為土地改革“敏感”的還有深圳國土部門。
今年2月29日，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省政府聯合批復。總體方案公布后，作為深圳土地改革的主要執行部門，深圳規劃國土委卻一直很少披露“土地管理制度改革”的信息。
對此，深圳規劃國土委一位工作人員向《中國經濟周刊》表示，“主要是改革涉及了大家關注的小產權房，比較敏感，另外現在也沒有實質性進展，我們不好說。說了怕對以后的查違工作造成一些困難。”
在佛山，“南海模式”曾名噪一時。而如今，農村土地股份制向何處去，很多人都說不清楚。
一位南海區委官員向《中國經濟周刊》表達了他的困惑?！跋乱徊郊w土地及集體經濟該怎么走”，他心里也沒有譜。他說，領導的意思讓他們將集體資產管好就行了，不要產生太多的社會問題。
浙江大學公共管理學院教授楊遴杰認為，現在的改革、試點，都是對現有制度的補充，但是“并沒有把農村集體土地當作與國有土地平等的交易對象”，讓農民分享土地增值的市場收益。而真正的改革應該是農民也可以像政府一樣，進入一個公平的市場來交易土地，不同的權利主體擁有平等的地位、平等的收益。但要做到這一點，現有的制度約束太大。
事實上，早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，建立城鄉統一的建設用地市場等改革目標，同時強調要逐步縮小政府行政征地的范圍。而出于《憲法》相關規定和《土地管理法》的修訂、土地財政體制等配套改革尚未完成，這一既定目標推進緩慢。
