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2025年08月24日
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圖為四川省都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村村民王正良（右）和聯(lián)建者成都市民鄧小林在展示各自的《集體土地使用證》
本報記者 周小苑
12月15日至16日舉行的中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，城鎮(zhèn)化和市民化齊頭并進，會形成巨大的內(nèi)部需求，從而形成新的經(jīng)濟動力。專家認(rèn)為，當(dāng)前推動我國經(jīng)濟增長的人口紅利已到達頂端，新型城鎮(zhèn)化將成為中國經(jīng)濟新的增長點，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化不僅是擴大內(nèi)需的重要手段，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的必然途徑，城鎮(zhèn)化將成為未來改革的重要紅利，也將是明年經(jīng)濟工作的重點。
成為最大的改革紅利
中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所所長高培勇認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是中國當(dāng)前最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最大的內(nèi)需源泉，也是最大的改革紅利。
中國國際經(jīng)濟交流中心信息部副部長徐洪才對本報記者表示，2011年我國城鎮(zhèn)化進程超過了50%，這是一個轉(zhuǎn)折點，也是一個里程碑。而從現(xiàn)在開始到未來10年甚至20年時間內(nèi)，我們將實現(xiàn)農(nóng)村城市化加快發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率達到70%以上，在這個過程中將釋放出大量的消費需求，它與投資需求結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生的機遇有機結(jié)合，將實現(xiàn)我國經(jīng)濟有質(zhì)量的、可持續(xù)的發(fā)展，同時也給世界經(jīng)濟注入了新的動力和活力。
擴大內(nèi)需的最大潛力所在
“之所以特別強調(diào)城鎮(zhèn)化，就是為了擴大內(nèi)需。”中國社科院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長李雪松表示，因為城鎮(zhèn)化需要對基礎(chǔ)設(shè)施進行投資，要把農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，這個市民化的過程中，這些轉(zhuǎn)移的人口需要住房，需要汽車，需要耐用消費品，這樣可以拉動消費。所以城鎮(zhèn)化的問題如果處理得好，既可以拉動投資，又可以拉動消費。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成認(rèn)為，考慮到中國將近一半人口生活在農(nóng)村，因為農(nóng)業(yè)比較效益較低，農(nóng)村消費水平低，要想大幅提高消費水平比較難。所以只有提高城鎮(zhèn)化水平，使一部分農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。這是擴大內(nèi)需的主要途徑。
此外，李雪松認(rèn)為，城鎮(zhèn)化既能應(yīng)對外需下降，又能轉(zhuǎn)化國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展方式，城鎮(zhèn)化的發(fā)展會刺激服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
不能簡單孤立搞城鎮(zhèn)化
“在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，不能簡單地、孤立地進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，而是以工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動力，積極探索城鎮(zhèn)化內(nèi)涵式發(fā)展道路。”中央財經(jīng)大學(xué)證券期貨研究所研究員宏皓認(rèn)為，一是工業(yè)化引導(dǎo)大量的就業(yè)人口從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，通過人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，為經(jīng)濟發(fā)展、社會民生奠定良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。二是著力推進城鎮(zhèn)化的良性內(nèi)生增長模式，注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在協(xié)調(diào)聯(lián)動，為城鎮(zhèn)長期、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展注入內(nèi)在活力。三是通過信息化、高新技術(shù)使用和對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的信息化改造提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。四是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，也為工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化提供了完善的基礎(chǔ)設(shè)施和豐富的人力資本。
如何避免“快而不優(yōu)”
本報記者 羅 蘭
城鎮(zhèn)化作為今后經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，專家提醒，新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)不能再走以往老路，不能搞一哄而上“大躍進”式的推進。要科學(xué)合理規(guī)劃，與區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)，與環(huán)境承載相適應(yīng)；要從以物為主的硬建設(shè)走向以人為主的軟建設(shè)；要從單一追求速度走向速度和質(zhì)量并重。
城市格局要合理布局
中央經(jīng)濟工作會議提出，“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接。”
國家發(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬表示，城鎮(zhèn)化本身是不能帶來就業(yè)和消費的，只有經(jīng)濟、科技和實業(yè)生產(chǎn)本身的發(fā)展，才能帶來就業(yè)，才能增加人們的福利，才能吸引更多的人來到城市，從而促進城鎮(zhèn)化擴張，所以不能因果倒置。
“提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要做好五防，全國人大常委會委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻建議，一是防城鎮(zhèn)化“拉美式陷阱”，避免脫離產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的“過度城鎮(zhèn)化”；二是防城鎮(zhèn)化“快而不優(yōu)”，避免“有速度無質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化；三是防止在城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工過度“邊緣化”，避免“半城鎮(zhèn)化”過高的社會代價；四是防過度利用“土地紅利”，謹(jǐn)防“城鎮(zhèn)化”變成“房地產(chǎn)化”，避免過高地價推高房價；五是防特大都市的“大城市病”，避免特大城市人口過度膨脹。
不意味著都擠到大城市
城鎮(zhèn)化推進過程中，其布局還要跟區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)。必須因地制宜，根據(jù)發(fā)展階段不同，合理推進城鎮(zhèn)化。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究院研究員李國祥認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化需要解決三大問題。首先，城市土地擴張要與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移相結(jié)合，不能單一地擴張城市、大搞建設(shè)；其次，城鎮(zhèn)化要與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相結(jié)合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間合理布局；第三，大城市要與中小城市及城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
只有均衡協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化才能健康持續(xù)發(fā)展。長江商學(xué)院教授周春生認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不意味著都去大城市，要切實糾正大城市病，在中心城市旁邊是衛(wèi)星城，形成一個城市群，協(xié)調(diào)發(fā)展。
全過程貫穿生態(tài)文明理念
中央經(jīng)濟工作會議指出，要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。
專家建議，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要按照區(qū)域環(huán)境承載力確定城鎮(zhèn)化發(fā)展的藍圖，這樣才能保持城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟、社會和生態(tài)系統(tǒng)的平衡與協(xié)調(diào)。
辜勝阻表示，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。在發(fā)展過程中，不僅要重視“量”的擴大，更要重視“質(zhì)”的提高，要由重數(shù)量的外延式擴張到重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展，建設(shè)“幸福城市”、“智慧城市”、“和諧城市”。
轉(zhuǎn)移人口怎樣實現(xiàn)市民化
萬 千
中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，特別要把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)就是“人的城鎮(zhèn)化”。專家認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的嚴(yán)重滯后制約了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，通過戶籍制度改革和公共服務(wù)均等化逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化將成為下一步深化改革的重點。
戶籍城鎮(zhèn)化水平尚低
國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2011年我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，但按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅達35%左右，遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。全國人大常委會委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻分析稱，近2億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口及享有城鎮(zhèn)居民待遇，大量的農(nóng)民工實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒有實現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變，這樣的城鎮(zhèn)化是一種“半城鎮(zhèn)化”。
“現(xiàn)在面臨的情況是人口城市化大大低于土地城市化，戶籍城市化又低于人口城市化，這是結(jié)構(gòu)上最主要的偏差。”燕京華僑大學(xué)校長華生認(rèn)為，調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵就在于調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，這就要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題。
推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進城鎮(zhèn)化的難點，也是提高城鎮(zhèn)化率的根本。中央黨校經(jīng)濟學(xué)部發(fā)展經(jīng)濟學(xué)教研室主任施紅對本報表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式所必須面對的問題，直接關(guān)系到拉動內(nèi)需的實現(xiàn)以及改革紅利的釋放，是一個緊迫的經(jīng)濟課題。
城市形成“新二元結(jié)構(gòu)”
當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的滯后直接影響了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，城市中形成了“新二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)村呈現(xiàn)空洞化趨勢，造成了巨大的經(jīng)濟成本和社會代價。
對于經(jīng)濟發(fā)展的影響，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所主任陳耀認(rèn)為，主要表現(xiàn)在一些地方把城鎮(zhèn)化錯誤理解為空間規(guī)模的擴大。由于大量圈地，導(dǎo)致城鎮(zhèn)數(shù)量擴張快，質(zhì)量低。一些地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿強行推行城鎮(zhèn)化，缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授張正河在接受本報采訪時表示，農(nóng)民既要在城市掙錢生活，又不敢放棄農(nóng)村的土地，“農(nóng)村空洞化”傾向嚴(yán)重，既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化、規(guī)模化發(fā)展，又不利于拉動內(nèi)需。
對于社會管理的影響，施紅指出，由于戶籍制度的限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會保障、醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務(wù)方面享受不到城里人的待遇，難以從心理上融入城市環(huán)境，是潛在的社會不穩(wěn)定因素。同時，農(nóng)村中的大量留守兒童也逐漸成為一個社會問題。施紅還強調(diào)，目前城鎮(zhèn)化進程存在一線城市過度發(fā)展，中小城市發(fā)展不足的現(xiàn)象，地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展有待政策引導(dǎo)。
讓常住人口享受公共服務(wù)
十八大報告提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。專家們普遍認(rèn)為，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必由之路。
辜勝阻建議，推進農(nóng)民工市民化進程，要加快教育、醫(yī)療、住房、社會保障體系的改革，改善城市農(nóng)民工子女的就學(xué)條件，降低入學(xué)門檻，構(gòu)建適合農(nóng)民工特點的醫(yī)療、住房及社會保障制度，解決農(nóng)民工權(quán)益缺失問題。
張正河提出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一要盡量放寬現(xiàn)有戶籍制度，二要促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐；三要提供農(nóng)民能夠接受的房價；四要構(gòu)建城鄉(xiāng)全覆蓋的社會保障體系。
另外，專家指出，戶籍制度改革尚存在較大阻力，需要循序漸進。
如何治理“貪大求洋”
本報記者 趙鵬飛
中央經(jīng)濟工作會議明確提出，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。專家提醒，在推進城鎮(zhèn)化的進程中，要注重提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，切忌“貪大求洋”。
“貪大求洋”引致城市頑疾
專家表示，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶來了諸多頑疾，比如人口集聚、交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源短缺……而這其中，城市發(fā)展“貪大求洋”或是重要病因。當(dāng)前，一些城市盲目擴大城區(qū)，忽視基礎(chǔ)設(shè)施配套，同時城市功能定位不明，盲目追求“大而全”的粗放發(fā)展模式造成了城市不堪重負(fù)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員張立群表示，我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高，發(fā)展的系統(tǒng)性、科學(xué)性不強，這些問題限制了城市承載能力的有效提高，限制了勞動力和人口向城市的進一步轉(zhuǎn)移，也不斷提高了制造業(yè)、服務(wù)業(yè)在城市發(fā)展的成本。
“貪大求洋”讓城鎮(zhèn)化跑偏
中央財經(jīng)大學(xué)證券期貨研究所研究員宏皓表示，傳統(tǒng)的“規(guī)模擴張式”城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不高。一是在布局上出現(xiàn)盲目性，城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局缺少銜接；二是城鎮(zhèn)人口和消費在增加，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻沒有根本改變，大量農(nóng)民工進城卻不能落戶、建設(shè)城市卻不能享受城市福利，被戶籍制度等藩籬阻隔在城市之外；三是城鎮(zhèn)化的過程中，污染增加，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的保護之間出現(xiàn)脫節(jié)。
專家表示，在長期的發(fā)展過程中，我國城鎮(zhèn)化存在的諸多過度發(fā)展與失衡問題，使得潛在內(nèi)需難以轉(zhuǎn)化為有效需求。比如一些地方耗巨資打造的豪華新城，基礎(chǔ)設(shè)施一應(yīng)俱全，但無人居住，街上的清潔工人比行人多。還有一些地方出現(xiàn)了“農(nóng)民被上樓”的現(xiàn)象。農(nóng)民“被住進”集中建設(shè)的樓房，農(nóng)民的生活方式城鎮(zhèn)化了，但農(nóng)民的生產(chǎn)方式卻沒有城鎮(zhèn)化。這些都是城鎮(zhèn)化嚴(yán)重失衡的表現(xiàn)。
多措并舉防止“貪大求洋”
國家發(fā)展和改革委員會主任張平日前表示，為積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，要科學(xué)編制規(guī)劃，優(yōu)化城市空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)，著力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。要引導(dǎo)和規(guī)范新城、新區(qū)健康發(fā)展。加大投入力度，加強城鎮(zhèn)供水、排水和供暖設(shè)施的建設(shè)與改造，推進供熱體制改革。
張立群認(rèn)為，未來的城市化，一要提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性，著重抓好城市發(fā)展長遠規(guī)劃，建設(shè)好城市基礎(chǔ)設(shè)施，包括大型的排水體系、地鐵輕軌體系、地下管廊體系。二要加快提高城市公共服務(wù)的能力和社會管理的水平，支持城鎮(zhèn)戶籍的進一步放開，使有條件的農(nóng)民工盡快成為城鎮(zhèn)戶籍居民。
專家建議，應(yīng)積極打造城市地域文化特色，注重保護歷史遺存，打造城市形象和品牌。避免“貪大求洋”、千城一面的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。
十八大前后，記者深入到東中西部一批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先行先試地區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)60多年來阻礙城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”桎梏，正在被逐步打破。越來越多的農(nóng)民改變“身份”融入城鎮(zhèn)，一個個中國城鎮(zhèn)化過程中相繼遇到、無法回避的問題正在被逐步破解。
