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2025年08月20日
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12月3日，中共中央黨校旗下的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》連發(fā)兩文，求解“城鎮(zhèn)化過程中的難題”，謀求“釋放改革的紅利 ”。
在題為《釋放改革的紅利》的署名文章中，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林提出，釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，重在解開城鄉(xiāng)“二元方程”，“這涉及多方面的體制問題，需要統(tǒng)籌解決。例如：能不能在未來5年左右初步解決農(nóng)民工市民化問題，并由此為流動(dòng)人口管理尋求新路。此外，還包括戶籍制度改革、土地制度改革、人口政策的調(diào)整、行政區(qū)域調(diào)整、行政體制改革、財(cái)稅體制改革、農(nóng)村社區(qū)體制建設(shè)等多個(gè)方面的制度創(chuàng)新。”
“可以說，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革進(jìn)程，以城鎮(zhèn)化為主要載體擴(kuò)大內(nèi)需，充分釋放城鎮(zhèn)化的需求潛力，是我國走向公平可持續(xù)發(fā)展的立足點(diǎn)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。”遲福林說。
同樣是12月3日，《人民日?qǐng)?bào)》以《城市為誰而建？》為題刊發(fā)4000字長(zhǎng)文，列數(shù)造城運(yùn)動(dòng)的種種弊端與隱患，探討新型城鎮(zhèn)化的方向。文章援引專家觀點(diǎn)稱，“在我國這樣一個(gè)人口眾多、發(fā)展不平衡的國家里，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須實(shí)行大中小城市并舉，重視發(fā)展小城鎮(zhèn)。”
以下，早報(bào)略作刪節(jié)，轉(zhuǎn)發(fā)《城市為誰而建？》一文，以饗有心者。
造城運(yùn)動(dòng)的代價(jià)
近期，關(guān)于造“大城”的新聞?lì)l見報(bào)端。
一個(gè)年財(cái)政收入僅4億元的縣，欲打造成“東方迪拜”；
一座年財(cái)政收入僅50億元的城市，要投資千億元造“古城”；另一座城市則正在“重回明朝”；
西部一座缺水城市竟爆出要挖26個(gè)人工湖，最大的達(dá)10平方公里左右；
北部一座新造的“大城”，大街上空空蕩蕩，耗資數(shù)億元的大型體育設(shè)施閑置，花費(fèi)數(shù)十億元建設(shè)的人造景點(diǎn)被拆除……
時(shí)下，在“拉大城市框架，建設(shè)××新城”、“x年大變樣”、“形成一座新城，帶動(dòng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)”、“建設(shè)國際性大城市”等口號(hào)下，從小縣城到省會(huì)城市，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，一些地方造“大城”的沖動(dòng)正加速上演。
而這些正在建設(shè)的“大城”，不少是大馬路、大建筑、大立交、大草坪，以大為美，以洋為美，千城一面的景象已隱約可見。有湖的城市，岸邊布滿了地產(chǎn)項(xiàng)目，有的地方甚至不斷填湖造地搞地產(chǎn)，沒湖的地方就挖個(gè)人工湖；剛建好沒幾年的高樓、大型體育設(shè)施，就因過時(shí)而被推倒；有些地方，逢山開山、逢水填塘、逢海填海，蠶食河道、濕地，變更規(guī)劃，更有甚者，竟把滯洪區(qū)也“變更”成房地產(chǎn)開發(fā)的熱土。
“當(dāng)前，城市規(guī)模快速擴(kuò)張，土地的城鎮(zhèn)化已明顯快于人口的城鎮(zhèn)化。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院葉劍平教授說，現(xiàn)階段的城市擴(kuò)張多采用低密度、分散化“面狀擴(kuò)張”的方式。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定限額的30%。(編注：根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文援引的數(shù)據(jù)，1980年的時(shí)候，中國城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5000平方公里，到2010年規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大到46000平方公里，擴(kuò)大了8.2倍。但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑，1980年是1.9億多人，2010年是6.7億人，城市人口大約只增加了2.5倍。)
“行政等級(jí)高的城市，其建設(shè)用地?cái)U(kuò)張更快。”葉劍平說，2000年至2010年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)95.8%，而同期縣級(jí)以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)了50.9%。一些省會(huì)城市人口占全省人口的比重才百分之十幾，但他們拿到的用地指標(biāo)達(dá)到了全省的30%以上，有的甚至達(dá)到50%。“在我國這樣一個(gè)人口眾多、發(fā)展不平衡的國家里，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須實(shí)行大中小城市并舉，重視發(fā)展小城鎮(zhèn)。”
“一些地方在城市建設(shè)時(shí)，不顧自身財(cái)力，不顧土地、水等資源的承載力，已經(jīng)造成很多問題。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英說，中國665個(gè)城市中，有將近400個(gè)城市缺水，其中大約有200個(gè)城市嚴(yán)重缺水；由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，一些地方出現(xiàn)“睡城”現(xiàn)象，每天早晚高峰，有數(shù)十萬人在同一時(shí)間往返十幾、幾十公里上下班。(編注：中國水資源人均占有量?jī)H為世界平均水平的1/4。在東部沿海一些省份，農(nóng)業(yè)灌溉用水利用率一般只有40%，工業(yè)用水的重復(fù)使用率不足50%。)
“更有甚者，一些城市以‘加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程’為幌子、以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)為目的，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。”劉守英說，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農(nóng)民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會(huì)成員利益、增大社會(huì)不平等程度為代價(jià)。
一些城市過度追求城市規(guī)模和發(fā)展速度，加劇了環(huán)境問題。葉劍平介紹，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國90%以上城市水域嚴(yán)重污染，城市生活垃圾以每年8%～10%的速度增長(zhǎng)，在50%的垃圾處理率中只有10%達(dá)到無害化處理，大多數(shù)垃圾只能簡(jiǎn)易填埋，使一些城市陷于垃圾包圍之中。
低成本城鎮(zhèn)化隱患
建一座新城并非易事，少則幾十億元，多則幾百上千億元，錢從哪里來？
“土地出讓收入，以及房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入是資金的主要來源。”劉守英說，為了加快城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴越來越高，土地出讓收入占地方政府財(cái)政的比重已從2001年的9.1%提高到2009年的30.8%，以土地為抵押獲取的貸款債務(wù)規(guī)模更是大幅增長(zhǎng)。
走“土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路充滿風(fēng)險(xiǎn)。這種建設(shè)城市的方式要繼續(xù)下去必須具備兩個(gè)條件：其一，房屋價(jià)格持續(xù)上漲；其二，不斷擴(kuò)大用地規(guī)模，并能低價(jià)征收土地，從銀行持續(xù)獲得融資。當(dāng)前，一些大城市的高房?jī)r(jià)已超過了居民的承受能力，而再過幾年，中國城市房屋整體上能達(dá)到供需平衡，土地很難像現(xiàn)在這樣能穩(wěn)定地給城市建設(shè)提供資金；而大量低成本征地拆遷，造成了不少社會(huì)矛盾，很多農(nóng)民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)村。
客觀地說，長(zhǎng)期以來，中國走的是一條低成本城鎮(zhèn)化道路，這種模式存在不可持續(xù)的因素，城鎮(zhèn)發(fā)展是建立在低成本獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地、廉價(jià)使用勞動(dòng)力、環(huán)境承載嚴(yán)重超負(fù)荷的基礎(chǔ)之上的，但是，近年來房?jī)r(jià)地價(jià)、資源品價(jià)格以及勞動(dòng)力價(jià)格持續(xù)較快上漲，今后城鎮(zhèn)化的成本將明顯提高。
建一座大樓，往往就會(huì)失去一塊良田，而不少地方征來的土地利用粗放，造成很多浪費(fèi)，中國沒這個(gè)本錢。據(jù)了解，中國平原面積不到國土面積的12%，人均平原面積只相當(dāng)于美國的3.7%。但是，中國土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，許多市、縣尚未完成城市化和工業(yè)化，但建設(shè)用地規(guī)模已超過國土面積的20%。若按現(xiàn)在的人均建設(shè)用地計(jì)算，未來需要約數(shù)億畝土地完成城鎮(zhèn)化。與日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，中國GDP每增長(zhǎng)1%，對(duì)土地的占用量差不多是日本的8倍。在粗放用地的同時(shí)，學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施卻比較缺乏。城市低密度盛行導(dǎo)致了更多、更長(zhǎng)距離的交通通勤和對(duì)小汽車的過分依賴，引發(fā)城市交通擁堵、環(huán)境污染等。
“一些地方熱衷于造‘大城’，還有一個(gè)重要原因是可以通過投資來帶動(dòng)GDP的增長(zhǎng)。”葉劍平說，城市建設(shè)刺激了水泥、鋼鐵等行業(yè)的繁榮，也導(dǎo)致了這些行業(yè)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩。為了追求城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，許多地方出現(xiàn)了不計(jì)成本、只求速度的傾向，在個(gè)別大城市房地產(chǎn)投資已占固定資產(chǎn)投資一半以上。過多過快的建設(shè)，擠占了大量社會(huì)資源，推高了土地、資金等要素價(jià)格、擠壓了(服務(wù)業(yè)、商業(yè))企業(yè)發(fā)展的空間，與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求背道而馳。(編注：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文11月底在公開場(chǎng)合說，從國土部公布的今年上半年全國主要城市土地出讓價(jià)格來看，平均每平方米的商業(yè)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)的用地價(jià)格是5700多元，住宅用地是4500多元，工業(yè)用地是659元。從現(xiàn)在來看，供地總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，工業(yè)中用地的浪費(fèi)現(xiàn)象是非常嚴(yán)重的。陳錫文同時(shí)提出，制度上的改革方面一定要鼓勵(lì)中小型、微型的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，這才能跟推進(jìn)城鎮(zhèn)化的要求和目標(biāo)相一致，否則就很難解決就業(yè)問題。不能就業(yè)，就會(huì)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。)
新型城鎮(zhèn)化方向
未來10年至20年中國城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化帶來的需求是最大潛力所在。
從根本上講，城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，蘊(yùn)含著深刻的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。
“在城鎮(zhèn)化率已超過50%的今天，作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)器的城鎮(zhèn)化模式必須要改了。”中國人民大學(xué)葉裕民教授說，長(zhǎng)期以來，城鎮(zhèn)化被一些地方片面當(dāng)作經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，而城鎮(zhèn)化過程的本質(zhì)是要使農(nóng)民、市民富裕起來。有的地方，只有城市還沒有“化”，城鎮(zhèn)化率存在虛高現(xiàn)象。由于統(tǒng)計(jì)口徑方面的原因，在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個(gè)月便統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。但實(shí)際上，絕大部分進(jìn)城務(wù)工人員仍未能充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會(huì)保障。(編注：據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文援引的數(shù)據(jù)，2000年城市總?cè)丝?.6億，到了去年達(dá)到了6.9億，增加了50%以上。但是通過有關(guān)部門了解到的，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)但沒有城鎮(zhèn)戶籍的流動(dòng)人口數(shù)量到去年年底基本估計(jì)大約也是2.3億人。)
“我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”葉裕民說，當(dāng)前在中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)消除一切針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的歧視性政策；完善土地征用制度，讓農(nóng)民能夠憑借土地權(quán)利參與并分享城鎮(zhèn)化的利益；大幅提高進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力；構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系，從根本上解決進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，“如果說多造點(diǎn)房子、多修點(diǎn)路、多建幾座摩天大樓就算城鎮(zhèn)化，那么對(duì)城鎮(zhèn)化的理解太膚淺了。必須逐步改變傳統(tǒng)的增長(zhǎng)導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮(zhèn)化的速度，更關(guān)注城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高人的生活質(zhì)量。”
“規(guī)劃不當(dāng)是城市病產(chǎn)生的重要原因。”葉劍平說，一是，考慮硬件建設(shè)多，考慮公共服務(wù)體系建設(shè)少，注重單個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生的短期經(jīng)濟(jì)效益，輕民生規(guī)劃，造成商業(yè)項(xiàng)目林立，公園、綠地等公共空間缺乏；二是，重地面建筑設(shè)施布局，輕地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以至于一下大暴雨，就會(huì)發(fā)生“到城市里看海”的現(xiàn)象；三是，合理規(guī)劃的過程，就是一個(gè)公共選擇的過程，從目的到手段，整個(gè)過程都要體現(xiàn)出社會(huì)公眾的意愿，但在有的地方，規(guī)劃就是為長(zhǎng)官意志服務(wù)，換一任領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃；四是，規(guī)劃要有民本意識(shí)，新開發(fā)項(xiàng)目上馬時(shí)，必須確保足夠容量的道路、給水、排水和學(xué)校等設(shè)施，以此作為取得開工許可的條件。遺憾的是，不少大型小區(qū)建成了，卻缺少菜市場(chǎng)、幼兒園和學(xué)校等。
“從世界上來看，失敗的城市化有一個(gè)共同特點(diǎn)，那就是盲目擴(kuò)大城市規(guī)劃，在城市邊緣形成對(duì)比鮮明的貧富差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，社會(huì)生活失序。”葉劍平說，“更為重要的是，城鎮(zhèn)化應(yīng)建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，不能搞‘空城計(jì)’。”
“要徹底扭轉(zhuǎn)重物不重人的情況，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變。特別是在當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)的大背景下，要警惕片面追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做大GDP，占用有限的生產(chǎn)要素，延緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。”葉劍平說，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場(chǎng)，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府應(yīng)通過構(gòu)建公平的社會(huì)秩序和發(fā)展環(huán)境，給所有人提供公平的公共服務(wù)和發(fā)展的機(jī)會(huì)，讓居民最大限度地、低成本地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中，并分享其成果，讓城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈搏相呼應(yīng)，與人民生活改善相聯(lián)系。”
