以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年08月24日
星期日
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，面對的情況十分復(fù)雜，需要解決的矛盾和問題非常突出，各地發(fā)展水平也參差不齊，推進城鎮(zhèn)化這一巨大的系統(tǒng)工程，需要正確的思想方法，抓住重點，積極有秩序地穩(wěn)步推進。
第一，確保城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量并重。城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化發(fā)展方向要由單純速度向速度與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化進入以推進深度人口城鎮(zhèn)化為特征、促進城鄉(xiāng)一體化的新階段。城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量并重，意味著既要保持一定速度，更要注重質(zhì)量，要在保證城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持較快的發(fā)展速度。
從當(dāng)前的情況看，需要處理好以下幾個方面的問題：
一是要積極促進農(nóng)民工市民化，逐步解決半城鎮(zhèn)化問題。目前，有1.6億農(nóng)民工長期生活在城鎮(zhèn)，但并沒有解決市民化問題，半城鎮(zhèn)化是造成農(nóng)民工問題的深層次原因。要按照因地制宜，分布推進，存量優(yōu)先，帶動增量的原則，堅持兩手抓：一手推動戶籍制度改革，一手推動基本公共服務(wù)均等化，有序推進農(nóng)民工市民化。
二是要以人為本，妥善解決城市病問題。要提供與城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜的的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，優(yōu)先解決城鎮(zhèn)人口的就業(yè)、安居、教育、醫(yī)療、交通等問題，提高城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。
三是要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，提升城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。要加強城鄉(xiāng)不同類別的空間管制，大力推進低碳生態(tài)城市建設(shè)，促進城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展；要圍繞提升城鎮(zhèn)發(fā)展軟實力，加快城鎮(zhèn)服務(wù)功能建設(shè)；要加強城鎮(zhèn)綜合管理，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、合理的城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)管理服務(wù)水平。
四是要加強城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。要適應(yīng)新型工業(yè)化的要求，積極探索新型城鎮(zhèn)化道路和模式；要積極探索工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的機制、途徑和方法，妥善解決三農(nóng)問題。
五是要建立城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，確保城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。科學(xué)制定城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標體系，將城鎮(zhèn)化質(zhì)量納入政績考核、重大事項督查范圍，強化城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。
第二，降低而不是抬高城鎮(zhèn)化門檻。要通過提供均等化的公共服務(wù)，降低農(nóng)民進城務(wù)工和落戶條件和成本，將符合條件的進城務(wù)工人員轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。這樣有利于改變城鎮(zhèn)化滯后、半城鎮(zhèn)化和貴族化城鎮(zhèn)化狀況。
一是要適當(dāng)降低農(nóng)民工落戶條件，允許符合條件的農(nóng)民工市民化。根據(jù)城市的規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基準，各類城市制定公平、公正的農(nóng)民工落戶標準。不僅要放開小城鎮(zhèn)的落戶條件，也要放寬大中型城市的落戶條件。
二要堅持房地產(chǎn)調(diào)控不動搖，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展和房地產(chǎn)價格理性回歸，堅決抑制高房價。同時，積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮(zhèn)住房供給中的比重。
三要積極建立和完善城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。要逐步在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、基本生活保障等公共服務(wù)體系；要適應(yīng)農(nóng)民工高流動性要求，盡快實現(xiàn)社會保險權(quán)益可順暢轉(zhuǎn)移、接續(xù)。
四是要加快教育和醫(yī)療體制改革，切實城鎮(zhèn)居民在教育和醫(yī)療方面的難題。此外，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力和收入水平也等同于降低了城鎮(zhèn)化門檻。
第三，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)。建設(shè)包容性城鎮(zhèn)，強調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展在經(jīng)濟、社會、治理、文化等領(lǐng)域的均衡與統(tǒng)一，強調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展過程公平與效率的內(nèi)在一致，強調(diào)城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性。建設(shè)包容性城鎮(zhèn)將有助于解決城鎮(zhèn)內(nèi)部由區(qū)域要素快速流動帶來的社會“碎片化”問題。在我國正在由鄉(xiāng)村中國向城市中國轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，農(nóng)民工不能正常市民化的特殊發(fā)展階段，對于迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)，尤其是大都市，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)顯得尤為重要。首先，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于建設(shè)高水平的公共服務(wù)體系。其中，公共服務(wù)的普惠化、均等化是完善公共服務(wù)體系的核心問題。其次，遵循城鎮(zhèn)化的社會系統(tǒng)內(nèi)生的運行規(guī)律，逐步減少乃至完全消除主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程的“人治”色彩，以法治原則處理經(jīng)濟、政治、社會、法律之間不協(xié)調(diào)和系統(tǒng)失衡問題。最后，逐步消除不利于包容性發(fā)展的一切排斥性制度體系，促進農(nóng)民工等城鎮(zhèn)外來人口的城市接納與融合，使包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市貧困階層享有事實上的平等權(quán)利。
第四，積極完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局關(guān)系到城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，是中國現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。要在國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局框架下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認真研究制定我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中長期規(guī)劃和綜合性的政策措施；要合理確定大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)邊界，形成基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局；要特別遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，考慮不同規(guī)模和類型城鎮(zhèn)的承載能力，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導(dǎo)人口流向和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)科學(xué)布局，加快構(gòu)建和完善“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能。積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿Γ瑑?yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源環(huán)境承載能力較強的中小城市。
加快建立和完善有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制
城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開體制機制創(chuàng)新。我國過去30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與體制創(chuàng)新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關(guān)。今后一段時期推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須把深化體制改革放在十分突出的位置。
?。ㄒ唬┙y(tǒng)籌推進戶籍制度改革。深化戶籍制度改革，必須以去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標和方向，在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，整體推進。
首先要剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復(fù)其本身的管理功能。要打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，廢除由二元戶口管理結(jié)構(gòu)衍生的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策及“藍印”戶口、地方城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)場商品糧戶口等多種戶口形式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度；要強化戶籍管理基礎(chǔ)性的工作，完善戶口登記制度；要積極調(diào)整人口遷移政策，逐步放寬人口；要由現(xiàn)行的戶籍登記逐步過渡到人口登記；要加快戶籍管理立法步伐。
其次要建立健全深化戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的難點所在。要繼續(xù)弱化直至最后消解城市戶口的附加利益，必須同時解決土地制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等的配套改革問題。
第三要改革公共財政體制，為戶籍制度改革提供必要的財政基礎(chǔ)。要進一步完善分稅制財政體制改革，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源；要進一步調(diào)整城鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)；戶口登記與財政待遇相結(jié)合，以財政管理促進戶口管理。
（二）深化土地管理制度改革。為了防范和治理城鎮(zhèn)化過程中的耕地占用、農(nóng)民利益受損、土地資源粗放利用等問題，必須按照保護、綜合整治、提高利用效率等要求深化土地制度改革。
一是要切實保護18億畝耕地紅線，保護農(nóng)民合法土地權(quán)益。要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用，科學(xué)制定城市和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模；要改革土地產(chǎn)權(quán)法律制度；要建立耕地保護基金管理機制；要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。
二是要積極開展土地綜合整治，即在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃的目標和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，通過建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場進行產(chǎn)權(quán)調(diào)整、協(xié)調(diào)各方主體利益，以及進行配套制度改革。
三是要加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用。要制定科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)展；小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)注意規(guī)模化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)適當(dāng)集中；建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，提高土地利用集約度；重視土地環(huán)境的整治與保護，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
?。ㄈ┥罨》恐贫雀母?。深化住房制度改革要以解決城鎮(zhèn)中低收入群體和農(nóng)民工保障性住房為重點，完善住房保障體系。一要堅持市場供應(yīng)為主，加大保障性住房供給，建立覆蓋不同收入群體的城鎮(zhèn)住房多元化供應(yīng)體系。二要完善住房保障體系，加大經(jīng)濟適用房和廉住房建設(shè)力度，大力發(fā)展公共租賃住房，增加對城鎮(zhèn)中低收入群體的住房供給。三要將住房保障納入公共財政體系，建立穩(wěn)定的住房保障資金渠道。四要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，要逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。
?。ㄋ模┥罨敹惤鹑隗w制改革。要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵機制。一是要建立健全公共服務(wù)能力，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，強化政府基本公共服務(wù)供給的責(zé)任，推進建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系；二是要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高中央財政在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出中的比重；三是要加快地方稅收體系建設(shè)，培育穩(wěn)定的地方收入來源，加快開征房產(chǎn)稅，增強地方政府提供基本公共服務(wù)的能力；四是要合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政進行管理，提高土地出讓收入的使用效率，減少地方政府對土地財政的依賴。在深化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革方面，要根據(jù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)性質(zhì)的不同，建立多元化、多渠道的資金供給模式。要放寬市場準入，鼓勵民間資金進入經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，要加大公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，政策性金融要予以支持，對介于公益性和經(jīng)營性之間的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目，要拓寬融資渠道，通過特許經(jīng)營、股權(quán)融資、項目融資等方式，鼓勵和吸引社會資金和境外資金參與建設(shè)，要嚴格規(guī)范地方投融資平臺運作，探索發(fā)行城鎮(zhèn)建設(shè)債券。
?。ㄎ澹┘涌焓墟?zhèn)體制改革。通過加快市鎮(zhèn)體制改革，提高社會管理能力，加快形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。第一，依法調(diào)整行政區(qū)劃，促進地方政府層級向三級轉(zhuǎn)化。調(diào)整的方向是逐步調(diào)整省、縣規(guī)模，把大省縮小，把小縣擴大。一是增加省級建置；二是調(diào)整縣域規(guī)模。第二，增設(shè)直轄市，實行合理布局。直轄市是城市政區(qū)中層次最高、規(guī)模最大、直隸于中央政府管理的一級政區(qū)，在國家政治經(jīng)濟生活中占有極其重要的地位。當(dāng)然，增設(shè)直轄市的數(shù)量不宜過多，要強調(diào)城市質(zhì)量，注意合理布局，要有帶動性。第三，加快省域內(nèi)的區(qū)域中心城市的形成，加快設(shè)市，重點發(fā)展縣級市。第四，盡快啟動“鎮(zhèn)級市”試點。對于經(jīng)濟實力較強，城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)應(yīng)該積極進行設(shè)市的改革，大膽探索“鎮(zhèn)級市”的新模式。
?。ㄗ髡邽閲倚姓W(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任、教授）
