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2025年08月20日
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城市擴(kuò)張仍將繼續(xù)，但政府主導(dǎo)下的城市化之路并非好的選擇
昌平區(qū)東小口鎮(zhèn)馬連店村，坐落在規(guī)劃中的北京地鐵8號(hào)線北部末端。它的四周環(huán)繞多處高檔社區(qū)，村莊里，卻是一片廢墟。
村口殘留的一處小樓框架上，依然可見(jiàn)“馬連公寓”的招牌，提示著這個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊過(guò)去“瓦片經(jīng)濟(jì)”的繁榮。
馬連店村，在2010年被北京市列為50個(gè)市級(jí)掛賬整治督辦重點(diǎn)村之一，第二年開(kāi)始拆遷。按照規(guī)劃，拆遷工程此時(shí)早該結(jié)束，并將于2013年1月之前完成回遷房的建設(shè)。
然而，張貼在馬連店村村委會(huì)門(mén)口的一份公告顯示，6月20日，昌平區(qū)批準(zhǔn)馬連店組團(tuán)重點(diǎn)村舊村改造項(xiàng)目的拆遷截止期從6月21日延至12月20日。這已不是該項(xiàng)目的第一次拆遷延期。
“說(shuō)是兩年能住上回遷樓，現(xiàn)在都過(guò)去一年零十個(gè)月了，連地基都還沒(méi)動(dòng)呢。”馬連店村的一位村民說(shuō)。這個(gè)共有400多戶(hù)村民的村莊里，仍有數(shù)十戶(hù)村民因不滿(mǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拒絕拆遷。已經(jīng)拆遷完畢的村民只能在外租房等待安排。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，像馬連店村一樣，50個(gè)重點(diǎn)村中有不少村莊的拆遷延期，后續(xù)改造自然擱置。按北京市計(jì)劃，未來(lái)數(shù)年，將有400余個(gè)自然村接受整治和改造。城市擴(kuò)張無(wú)疑將繼續(xù)，但現(xiàn)實(shí)難題說(shuō)明，完全由政府主導(dǎo)的城市化之路并非好的選擇。
自上而下的改造
北京市這一輪城市擴(kuò)張肇始于2008年。
是年12月30日，北京市出臺(tái)《關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的意見(jiàn)》，決定對(duì)城市周邊展開(kāi)“城鄉(xiāng)一體化”改造，并提出開(kāi)展村莊綜合整理試點(diǎn)，盤(pán)活存量，拓展發(fā)展空間。這意味著，城鄉(xiāng)結(jié)合部的數(shù)百個(gè)村莊，將陸續(xù)被拆遷改造。
在這一文件中，北京市曾明確提出：鼓勵(lì)村集體參與或自主開(kāi)發(fā)建設(shè)的舊村改造，以及農(nóng)民房屋租賃組織化經(jīng)營(yíng)模式等城鄉(xiāng)結(jié)合部改造模式。
北京城鄉(xiāng)結(jié)合部改造的標(biāo)本之一，是海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)唐家?guī)X村。2009年底，這個(gè)遠(yuǎn)離中心城區(qū)的“蟻?zhàn)濉本奂兀尸F(xiàn)的外來(lái)人口倒掛、治安混亂、環(huán)境蕪雜的狀況，被媒體廣泛報(bào)道。以此為契機(jī)，北京市突然加速整治行動(dòng)，并決定自2010年起對(duì)50個(gè)村進(jìn)行集中的城市化改造。列入名單的村莊被認(rèn)為集中了城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種典型問(wèn)題，屬于市級(jí)掛賬整治督辦重點(diǎn)，又稱(chēng)“掛賬村”。
這項(xiàng)改造工程規(guī)模龐大，改造面積合計(jì)約117平方公里，涉及戶(hù)籍人口18.3萬(wàn)人，流動(dòng)人口近69萬(wàn)人。
“我們不知道自己為什么忽然成為掛賬村。”燕丹村村委會(huì)副主任謝文啟猜測(cè)：“可能是因?yàn)槲覀兇迦丝诘箳?外來(lái)人口多于本村人口)得比較厲害。”
事實(shí)上，50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)工作甫一開(kāi)始，北京市就有人大代表表示，許多村民不會(huì)滿(mǎn)意這種自上而下改造舊村以實(shí)現(xiàn)城市化的方式，因?yàn)椤敖o農(nóng)民建好回遷樓，把農(nóng)民的地拿走”的做法，并不能保證農(nóng)民利益最大化。也有人大代表提出，涉及近20萬(wàn)農(nóng)民的決策，應(yīng)該充分聽(tīng)取村集體組織、村民代表的意見(jiàn)。
爭(zhēng)議未絕，拆遷已迅速展開(kāi)。唐家?guī)X村、夏家胡同、賀村……50個(gè)村子的拆遷同一年啟動(dòng)，而且要求“兩年住上回遷房”。2011年12月底，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上宣布，全市50個(gè)重點(diǎn)村中，已有38個(gè)完成拆遷，12個(gè)正在拆遷；36個(gè)村啟動(dòng)回遷安置樓建設(shè)。
今年3月，北京市召開(kāi)城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)總結(jié)表彰大會(huì)，宣布全市50個(gè)重點(diǎn)村舊村拆除目前已基本完成，歷時(shí)兩年零三個(gè)月。
但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，僅在昌平區(qū)便有中灘村、馬連店村、東小口村等村莊尚未完成拆遷，該區(qū)有七個(gè)村被列入改造名單，可見(jiàn)重點(diǎn)村拆遷并不十分順暢。
兩個(gè)試點(diǎn)
在大規(guī)模改造之前，北京市曾分別將海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)北塢村和朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)大望京村列為試點(diǎn)。
北塢村和大望京村改造的共同之處在于，仍然沿用政府主導(dǎo)的方式，只不過(guò)政府給村民更多分享了一些土地增值收益，因此拆遷阻力減小。
“大望京模式”中，該村105.6公頃的土地被統(tǒng)一征為國(guó)有，并由朝陽(yáng)區(qū)土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)。按照規(guī)劃，其中64公頃為綠化隔離帶用地，其余的41.6公頃納入政府土地儲(chǔ)備。
在補(bǔ)償安排上，政府允許村民有不同選擇。比如，選擇定向安置的村民能夠獲得每平方米8000元左右的補(bǔ)償，每人還能以每平方米4500元的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買(mǎi)回遷房；選擇貨幣補(bǔ)償?shù)拇迕瘢a(bǔ)償額度平均達(dá)到每平方米1.1萬(wàn)元。
此外，政府承諾在舊村規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)拿出5萬(wàn)平方米商鋪，作為對(duì)村集體的實(shí)物補(bǔ)償，村民因此可通過(guò)出租商鋪繼續(xù)分享未來(lái)的土地收益。
與大望京村人口規(guī)模相當(dāng)?shù)谋眽]村，擁有的土地僅是前者的三分之一，為33.61公頃。人多地少，且大部分土地處于北京市規(guī)劃的綠化隔離帶上，因此政府采用了土地置換的方式加以改造。北塢村地塊被征為國(guó)有后，未按照慣常做法進(jìn)行“招拍掛”，而是在村莊原址附近直接劃轉(zhuǎn)一塊10多公頃的土地給村集體，由本村自己成立的房地產(chǎn)公司建設(shè)回遷樓。村民可按面積1∶1的比例，用宅基地置換新房。如果有人不愿回遷，則按照每平方米宅基地7000元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其給予補(bǔ)償。
整體而言，北塢村村民所獲得的補(bǔ)償?shù)陀诖笸┐澹贿^(guò)，政府給該村在新地塊劃轉(zhuǎn)了20多公頃土地，用于集體產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，以解決部分村民的就業(yè)問(wèn)題和收益。
此外，大望京村將被征地、轉(zhuǎn)居的村民直接納入了城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障軌道，北塢村則讓農(nóng)民根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工或城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)。
相較而言，大望京村的前期拆遷成本雖高達(dá)43億元，但由于其地段極佳且受益于土地儲(chǔ)備計(jì)劃，政府不但平衡了前期投資，尚能獲得巨大的土地收益。2010年3月，當(dāng)時(shí)的北京單價(jià)地王便誕生于大望京村內(nèi)的一幅地塊。該地塊建筑面積近17萬(wàn)平方米，僅為大望京村規(guī)劃總建筑面積129萬(wàn)平方米的一小部分，最后的成交總價(jià)達(dá)到40.8億元，而北塢村試點(diǎn)中，政府不僅無(wú)法從土地獲得收益，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)還投入11.2億元改造資金。
“大望京模式”和“北塢模式”一度受到北京市推崇，并稱(chēng)要推廣至未來(lái)全部的城鄉(xiāng)結(jié)合部改造。但事實(shí)上這兩種模式難以復(fù)制。
大望京村改造得以順利推行，與當(dāng)時(shí)北京市急于大規(guī)模收儲(chǔ)土地相關(guān)。2009年，國(guó)家的“4萬(wàn)億計(jì)劃”激活土地市場(chǎng)，北京市推出“千億元土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)”，即每年投資1000億元用于土地收儲(chǔ)，所需資金大部分來(lái)自銀行融資。
但是，隨著國(guó)家清理地方融資平臺(tái)力度不斷加大，商業(yè)銀行對(duì)土地儲(chǔ)備類(lèi)貸款大幅緊縮。各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)面臨的不僅是收儲(chǔ)放緩，還有巨大的還貸壓力，北京亦不例外。截至去年6月底，北京市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的貸款余額共計(jì)2014億元，2011年到期的銀行貸款1319億元，2012年到期800多億元，已處于還貸高峰期。
貸款乏力的同時(shí)，土地轉(zhuǎn)讓收入亦在減少。根據(jù)北京市國(guó)土局核算，2011年北京市實(shí)際土地供應(yīng)總量為5970公頃，完成年初6500公頃計(jì)劃的92%，這是近三年來(lái)北京市首次沒(méi)有完成年度供地計(jì)劃。2012年的行情更差，北京市財(cái)政局因此年初時(shí)將土地出讓預(yù)期收入調(diào)低至900億元。
兩相擠壓之下，北京的大規(guī)模土地儲(chǔ)備計(jì)劃難以為繼。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，今年上半年，僅朝陽(yáng)區(qū)就有多個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目暫時(shí)擱淺。在此背景下，以土地收儲(chǔ)為核心，帶動(dòng)較高補(bǔ)償?shù)摹按笸┠Ｊ健弊匀辉庥銎款i。
“北塢村模式”遇到的問(wèn)題也類(lèi)似，在遭遇土地市場(chǎng)的寒流之下。再加上這種改造方式?jīng)]有土地儲(chǔ)備來(lái)補(bǔ)償資金缺口，前期投入的拆遷成本又不易收回，政府采用這種方式的動(dòng)力更加不足。
大望京村與北塢村的模式，雖然在一定程度體現(xiàn)出北京市政府給予村民更多土地收益的意愿。但整體而言，新一輪城市擴(kuò)張仍是沿襲中國(guó)傳統(tǒng)的城市化發(fā)展路徑，即通過(guò)壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，以低價(jià)征用集體土地，轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地后高價(jià)出賣(mài)，從而獲取土地級(jí)差收益，此后政府再將土地收益進(jìn)行整體平衡；而這種由土地利益催生的村莊改造，一旦遇到土地市場(chǎng)收縮，利益下降，政府就可能失去持續(xù)進(jìn)行改造的動(dòng)力。
誰(shuí)主城市化
“政府對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理下了很大工夫，但現(xiàn)實(shí)很復(fù)雜，比如資金問(wèn)題，即受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政府調(diào)控等方方面面的因素影響。”北京社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)馮曉英說(shuō)。
有學(xué)者認(rèn)為，以上改造方式受政策影響很大，不具有可持續(xù)性。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，因?yàn)橛械拇宀疬w成本過(guò)高、久拆不動(dòng)，50個(gè)重點(diǎn)村名單亦出現(xiàn)變更。比如，昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)東三旗村和燕丹村，本都在改造名單之列，但至今并未動(dòng)遷。
今年3月，當(dāng)北京市宣布重點(diǎn)村拆除工作已經(jīng)基本完成時(shí)，有兩名昌平區(qū)人大代表到相關(guān)部門(mén)咨詢(xún)后方知，東三旗村和燕丹村已不在改造名單里，替代它們的是東小口鎮(zhèn)的兩個(gè)村。
與政府主導(dǎo)的城市化路徑相對(duì)的是農(nóng)民自主城市化。北京最為典型的例子之一，是五環(huán)外的鄭各莊村。有學(xué)者形容它是“在農(nóng)村集體土地上長(zhǎng)出的一座城市”。
鄭各莊村土地沒(méi)有經(jīng)過(guò)征地環(huán)節(jié)，而是在遵循城市規(guī)劃的前提下，通過(guò)村辦企業(yè)對(duì)集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，包括商品房開(kāi)發(fā)、創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)等，收益則投入公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，村民也可通過(guò)每年的分紅進(jìn)行分享。鄭各莊村內(nèi)，樓房整齊排列，綠樹(shù)、小徑、亭子、幼兒園、小超市……一應(yīng)俱全，與城內(nèi)的社區(qū)看起來(lái)并無(wú)二致。
在鄭各莊村黨總支書(shū)記黃福水看來(lái)，政府主導(dǎo)之下的村莊改造，需要付出更高的成本，“如果一個(gè)村莊自我改造，只需要平衡本村內(nèi)的利益即可，而政府主導(dǎo)則要平衡整個(gè)地區(qū)的利益”。但是，對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市化的鄭各莊來(lái)說(shuō)，仍然面臨制度困境，土地的集體性質(zhì)致使其各種資產(chǎn)缺乏完整產(chǎn)權(quán)，無(wú)法通過(guò)抵押等方式形成資本并進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而阻礙了集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步壯大。
這是中國(guó)農(nóng)民自主城市化的一大障礙：即使是進(jìn)入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，也無(wú)法直接進(jìn)入土地市場(chǎng)。
而對(duì)于大多數(shù)已經(jīng)意識(shí)到土地價(jià)值的農(nóng)民，在現(xiàn)行土地管理制度下，則往往通過(guò)非正常途徑爭(zhēng)取利益：搶建、亂建房屋，多爭(zhēng)拆遷補(bǔ)償款。對(duì)此，政府通常情況下是加強(qiáng)管制。
據(jù)昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)歇甲村一位村民介紹，政府已經(jīng)限制村民自建樓房，甚至不允許進(jìn)行房屋改造。
由此，城市周邊地區(qū)缺乏自我發(fā)展更新的空間，再加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，“臟亂差”就成為城鄉(xiāng)結(jié)合部的代名詞。“如果給予村集體自主開(kāi)發(fā)的權(quán)力，城鄉(xiāng)結(jié)合部不會(huì)是現(xiàn)在的情況。”北京市一位不愿透露姓名的官員說(shuō)。
