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2025年08月21日
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在剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，被外界認(rèn)為的最大亮點(diǎn)是提出了“從城市化向城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變”，以此撬動(dòng)農(nóng)村、城鎮(zhèn)這個(gè)中國最大的消費(fèi)市場，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)大目標(biāo)的重要途徑則是放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。
這對于提升廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)居民的生活水平，對于提升國家整體消費(fèi)增長，將起到怎樣的戰(zhàn)略意義？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》邀請了研究該領(lǐng)域的資深專家，解讀“從城市化到城鎮(zhèn)化”帶來怎樣的轉(zhuǎn)變，以及在這種發(fā)展中可能遇到怎樣的問題。
城鎮(zhèn)化縮小城鄉(xiāng)差距
NBD：中央經(jīng)濟(jì)工作會議有一個(gè)新提法——把以前的 “城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，以前優(yōu)先發(fā)展的是大城市，現(xiàn)在堅(jiān)決發(fā)展中小城市，這兩個(gè)提法的區(qū)別在哪里？
鄭風(fēng)田：過去的發(fā)展方式是“規(guī)模擴(kuò)張式”。這主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍擴(kuò)大、房屋道路建得更多，并以土地為重要抓手，靠的是投資和工業(yè)拉動(dòng)。這種方式雖然迅速拉動(dòng)了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并不高。城鎮(zhèn)人口和消費(fèi)當(dāng)然在增加，但大量農(nóng)民工進(jìn)城卻不能落戶、建設(shè)城市卻不能享受城市福利，這次提出的城鎮(zhèn)化政策有利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的真正轉(zhuǎn)移。
為什么選擇中小城市與城鎮(zhèn)為突破口？應(yīng)該有以下原因：與發(fā)達(dá)國家相比，我國的大城市絲毫不遜色，最大的差距主要表現(xiàn)在中小城市與城鎮(zhèn)。目前，我國中小城市偏少，規(guī)模也不夠，所起輻射作用極為有限。這也是我國城鄉(xiāng)差距大的一個(gè)主要原因。一旦戶籍制度限制放開，大量吸引農(nóng)村人口，壯大規(guī)模，可建設(shè)成有輻射帶動(dòng)作用的中小城市，中小城市將成為連接城市和農(nóng)村的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
集聚效應(yīng)可拉動(dòng)內(nèi)需
NBD：加快中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展，真的能有效地拉動(dòng)內(nèi)需嗎？
牛鳳瑞：此次提出放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍，中央希望農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能留在城鎮(zhèn)，在城里生活、就業(yè)和消費(fèi)。與農(nóng)村相比，城市的收入水平和消費(fèi)水平比較高，能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位和更廣泛的個(gè)人發(fā)展空間。
鄭風(fēng)田：實(shí)行新的戶籍政策后，可以將小城鎮(zhèn)進(jìn)一步擴(kuò)大。隨著人口的增多，從幾千人到幾萬人，產(chǎn)生的效應(yīng)是不一樣的，城市的集聚效應(yīng)與輻射效應(yīng)將會慢慢地形成。這個(gè)效應(yīng)究竟會有多大呢？我們來看一組數(shù)據(jù)，截至2008年底，我國的城鎮(zhèn)化率是45.7%，城鎮(zhèn)人口6.07億，但我國城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)“東高西低”狀態(tài)，2006年我國東、中、西部城市化水平分別達(dá)到54.6%、40.4%和35.7%。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，我國小城鎮(zhèn)數(shù)量從1954年的5400個(gè)增加到2008年的19234個(gè)。我國有兩千多個(gè)縣，假定每個(gè)縣有10個(gè)小城鎮(zhèn)，每個(gè)鎮(zhèn)吸引農(nóng)民1萬人來定居，全國就有兩億多農(nóng)民變成城鎮(zhèn)居民。有人就有消費(fèi)，也將會形成新的分工。不僅僅表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東，會形成了一個(gè)地區(qū)的專業(yè)分工，一個(gè)鎮(zhèn)一個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，再連成片形成產(chǎn)業(yè)鏈，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展又將帶動(dòng)就業(yè)。
另外，通過放開戶籍大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，一方面可以提高我國的城市化水平，把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移出來；另外一方面也可以通過城鎮(zhèn)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，以此來縮減城鄉(xiāng)差距，這應(yīng)該是一條比較好的路子。
應(yīng)考慮提高農(nóng)民收入
NBD：當(dāng)然，要加快城鎮(zhèn)化，并不是開放戶籍就完事了，因?yàn)閷τ谵r(nóng)民來說，離開土地后如何生存，是最現(xiàn)實(shí)的問題，這就需要一系列的措施配套。
黨國英：除了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的戶籍制度外，還應(yīng)該調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機(jī)會。這還牽涉到改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地?fù)Q住房”和“以地租換保障”等途徑解決農(nóng)民進(jìn)城門檻的問題。
現(xiàn)行征地補(bǔ)償雖然有了提高，但仍有不合理性。現(xiàn)行規(guī)定講失地農(nóng)民生活水平不降低，但沒有考慮獲得這個(gè)生活水平的成本。比如，一個(gè)農(nóng)民擁有50畝地，他只需要每年勞動(dòng)40天，獲得2萬元收入；如果失去土地，他可能需要?jiǎng)趧?dòng)300天才獲得2萬元收入。雖然生活水平?jīng)]有降低，但為維持這個(gè)生活的成本大大增加了。
鄭風(fēng)田：我也認(rèn)為必須有配套的土地制度改革，以及進(jìn)入中小城市與城鎮(zhèn)人員的社保、就業(yè)等問題的配套政策。如果這些相關(guān)配套政策沒有跟上，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低迷，大量人員失業(yè)，就會引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。
農(nóng)民搬到城鎮(zhèn)居住，即使采取目前浙江嘉興的做法“兩分兩換”（宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房、承包地?fù)Q社保），農(nóng)民并未從置換中獲得足夠的資本。也就是說，誰來保證獲得中小城鎮(zhèn)戶籍的新居民的工作？誰來承擔(dān)這些人從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的培訓(xùn)成本、找工作的成本？如果有一個(gè)可交易的市場，農(nóng)民通過賣出宅基地與承包地，除了獲得城市的戶籍、住房與社保外，還能夠有一筆資金從事小買賣，那就可行了。
所以，在有收益的情況下不應(yīng)該將農(nóng)民排除在外。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查研究表明，在目前的房地產(chǎn)開發(fā)中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%~10%。如果農(nóng)民以土地入股或有其他方式獲得財(cái)產(chǎn)性收入，才能解決生存問題。
牛鳳瑞：要想把農(nóng)民留在城市，應(yīng)該大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，這是進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)的重要渠道。商貿(mào)、餐飲、旅游等服務(wù)行業(yè)，應(yīng)該是發(fā)展的重點(diǎn)。
鄒曉云：實(shí)際上，城市化或者城鎮(zhèn)化都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)結(jié)果，而不是動(dòng)因。在城鎮(zhèn)化過程中，我們不能過分依賴行政力量來做大規(guī)模或控制規(guī)模，或者打著“城鎮(zhèn)化”的旗號搞房地產(chǎn)開發(fā)。只要降低制度門檻、做好進(jìn)城農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民自然會進(jìn)城。
延緩大城市地價(jià)漲勢
NBD：城鎮(zhèn)化是不是意味著目前大城市的地價(jià)和房價(jià)走勢將發(fā)生變化？
牛鳳瑞：小城市的房價(jià)為什么低？就是因?yàn)橥恋貎r(jià)格低，而土地價(jià)格取決于城市區(qū)位。大城市可吸引更多的社會投資，購房者也可以獲得更高的投資回報(bào)率。因此，即便我們一再提“城鎮(zhèn)化”，大城市的地價(jià)仍然不會降低，因?yàn)樗膮^(qū)位是無法替代的。但從短期來看，中小城市的發(fā)展可以分流部分大城市的用地需求，盡管不會阻止地價(jià)上漲，但可能會延緩這種上漲的趨勢。
鄒曉云：對于房地產(chǎn)業(yè)來說，“城鎮(zhèn)化”是一塊很大的“蛋糕”。但在這個(gè)過程中，應(yīng)該保持清醒，如果基礎(chǔ)設(shè)施和配套產(chǎn)業(yè)無法建立的話，房地產(chǎn)業(yè)不可能得到真正的發(fā)展。對于地方政府來說，不能搞“大躍進(jìn)”，盲目地進(jìn)行城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)；對于企業(yè)和銀行來說，也要慎重投資。如果提前投資進(jìn)去，這部分錢就可能面臨收不回來的風(fēng)險(xiǎn)。并將會造成新一輪的房地產(chǎn)泡沫。
NBD：對于大家關(guān)心的房價(jià)問題，從幾位專家的觀點(diǎn)來看，短期內(nèi)，中小城市的發(fā)展可分流部分大城市的用地需求，盡管不會阻止地價(jià)上漲，但可能會延緩上漲的趨勢。那么，城鎮(zhèn)化將如何影響消費(fèi)，請繼續(xù)關(guān)注本報(bào)的報(bào)道。
對話記者
周曉芳 張敏
對話嘉賓
黨國英 社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任
鄭風(fēng)田 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長
鄒曉云 中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師
牛鳳瑞 社科院研究員
