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2025年08月18日
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從數據看，自從1978年那場偉大變革開始，中國的城市化進程取得令人炫目的成就。1978年，中國的城市化水平還徘徊于8.5%上下。2012年，根據中國社會科學院發布的《2012年社會藍皮書》，2011年中國城鎮人口數千年來首次超過農業人口，達到總人口50%以上。
正如上述不同的衡量標準一樣，歷經30多年發展之后，如何評價今日中國的城市化進程呢？
城市化絕對不是土地的城市化
談及中國城市化，第一個爭論就是：到底什么是城市化？2012年初夏，中國社科院發布《2012年社會藍皮書》說“我國人口城市化率已達50%”，這包含了沒有城市戶口的常住人口，它公布說城市戶籍人口為33%。
對此，復旦大學發展與政策研究中心主任陸銘告訴《瞭望東方周刊》：“國際上的城市化指標是城市人口占總人口的比重。國內外對城市人口的定義存在著巨大差異。國外按照人口密度，一個地區人口達到一定密度稱為城市，區域內的人全是城市人口。但中國城市人口定義分為城市戶籍人口和城市常住人口。”
眾所周知，常住人口與本地城市人口，享受到的服務存在差異。陸銘舉例，公租房、廉租房在大多數城市并不覆蓋非戶籍人口。
北京大學城環學院旅游研究與規劃中心主任吳必虎把這一情況視為“半城市化”。他說：“這個群體在城市上班，戶口還在農村，但在人口統計時算城鎮化人口。而地方政府為了節約社會保險、醫療保險、農民工子女就學等開支，不太愿意把他們納入城市戶口。所以人口的職業城市化快于人口社會地位的城市化，表現為半城市化的現象。”
在中國，比人口城市化更快的是土地城市化。據陸銘研究，城市擴張現象在西部最為嚴重，中部其次。他對280多個城市建成區的擴張速度與非農業人口增長速度之比進行了分析：全國來看，這個速度比是兩倍。東部城市差別不大，西部是非農業人口增速的三倍。他認為，中國土地城市化擴張過快主要在于內地。
吳必虎說：“城市面積擴張過快源于地方政府急切渴求土地，一些城市征用土地報給國務院審批時，可能已經提前用完了未來二十年的土地。地方政府、開發商及建筑商等利益鏈上的人為獲得更多收益，熱衷于推動土地城市化。”
“城市化絕對不是土地的城市化。但只要國家政策允許，地方政府盡量把農業用地轉化成非農業用地，為了財政創收和經濟的增長。”陸銘說。
“城市化大躍進”？
中國科學院院士陸大道曾認為：“城市化大躍進”已超出城市化正常軌道，出現了盲目追求大規模以及嚴重浪費土地等令人不安的一些趨向。
近年來，盡管國務院三令五申控制開發區和城市土地占用，但城市“大”規劃和建成區蔓延式大擴張的現象還在繼續。
吳必虎認為，這帶來的最大危害是社會不公。“大量土地是來自附近農村，在征用過程中，地方政府以低價從農民手里獲得土地，轉手以幾倍甚至上百倍的價格賣出，即所謂的土地財政。”
已經被城市化的土地又是如何被利用的呢？吳必虎介紹：“不少城市在建第二座城市，以工業開發區、高科技開發區、工業園區等形式出現，這些開發區60%以上是不成功的，出現大量圈地拋荒現象。新區房子賣不掉，工廠垮臺。”
鄂爾多斯康巴什新城，曾引起極大關注，由于工業區沒有工業，住宅區人煙稀少，被外界稱作“鬼城”，被輿論稱為中國各地新城中最為極端的縮影。
陸銘說，這反映了用地指標超過實際用地需求。人們試圖給內地城市更多用地指標，提供更多經濟發展的空間，卻忽略了經濟發展的客觀規律。
陸銘團隊的研究成果顯示，與發達國家、同等發展水平的國家相比，中國雖然勞動力豐富，但經濟發展創造就業的能力是相對偏低的。目前的用地政策在鼓勵偏資本的產業，影響經濟吸納就業的能力。
“內地土地利用效率低，導致城市面積擴張，實際上沒有招來那么多廠，創造不了預期的就業，農業人口變成非農業人口速度就慢了。”陸銘說。
在急速的城市土地擴張中，最令陸銘擔憂的是，哪里地便宜企業去往哪里，不少企業搬離東部，造成一種產業轉移的假象。企業的生產和運輸成本上升，尤其對于外貿企業而言，遠離港口成本倍增，不利于中國產品與東南亞國家競爭。
相比西部出現的土地拋荒，東部地區土地可謂寸土寸金，不少城市瞄上海灘山頭，于是出現了大量填海削山，造出工業、農業用地的情況。
“這種代價高昂的拓地方法，嚴重破壞生態環境，一些島嶼已經消失。土地資源按照計劃經濟的方式配置，未來十年內必須要改變。糾錯成本也是一種資源浪費。”陸銘說。
城市化快了還是慢了
“正常的城市化是歷史發展的必然趨勢，但過快的城市化弊大于利，我們應當認真考慮城市化速度了。”吳必虎說，為謀求高速發展，近年在一些黨政部門甚至興起一股“5+2、白加黑”的作風。
“強調短期內必須把路修好、設施建好。跟老百姓商量來商量去，土地開發不成，因此催生強拆現象。很多城市沒有規劃好就倉促上馬，有的邊規劃邊建設，更有城市建設后補規劃。”吳必虎說，“為什么城市下水道沒人投資，為什么一些地方農民子弟學校被拆掉？土地開發出GDP，而服務業、農業、基礎設施、民政福利投資等對GDP快速增長很難起到立竿見影的效果，所以地方政府不太愿投這個錢。”
吳必虎認為，一些地方政府單純理解經濟建設就是GDP增長。
不過陸銘認為，中國城市化的速度還是太慢了。目前城市化的進程應與工業化的進程相配套，中國二、三產業占GDP總量90%，官方公布的50%的城鎮人口在從事占GDP10%的第一產業，一個直接后果是城鄉收入差距拉大。
從上世紀80年代開始，中國就有不少學者開始倡導小城鎮建設，認為發展中小城鎮可以避免大城市存在的問題。一直以來，鼓勵小城鎮發展也是中國一項重要政策。包括目前的戶籍制度改革重點也是中小城市，大城市限制仍舊比較嚴格。
“這種提法未必是正確的。我們沒有充分認識到大城市發展的好處，大城市有更大的創造就業，增加收入，提升勞動生產率的作用。大城市人口密度高，有節約能源、占地的好處。大城市出現擁擠、污染、犯罪率高的問題，放在全世界看，并不一定與城市規模正相關。這些問題，可以通過技術和管理加以改進，而不能通過限制城市的發展來逃避這些現象。”陸銘說。
陸銘認為，長期以來，我國的戶籍制度制約著人口城市化的進程。經濟發展，產業的成長沒有充分吸納農民進城。不少農村人在城市打工，回老家蓋房，在城市干不動了還是告老回鄉，從這個角度看，中國的城市化進程實際上是慢的。
對于中國戶籍制度，陸銘曾在多家媒體寫文章呼吁改革。“戶籍制度本身造成大量成本，比如收入不均等、勞動力市場機會不均等，一些大城市形成外來人口聚集區，居民幸福指數不高，對于政府的信任程度下降。政府大量的維穩成本一定程度上也在為戶籍管理帶來的負面效應埋單。”
他呼吁加快戶籍放寬的速度，降低門檻。在他看來，上海40%的外地人，廣東一些城市50%到70%的人口沒有本地戶籍，這種管理太嚴格了。其實一些高門檻沒有必要，分工差異使得大城市更能為低技能勞動者創造就業機會，而這些崗位又是大城市所必需的。戶籍制度造成高低技能勞動者身份的差距，對城市和諧發展是不利的。
“要以是否長期穩定就業，繳納社會保障金來衡量是否獲得戶籍。一個在上海送了十年牛奶的人，為什么就不能長期在上海待下去呢，既然大家都需要這樣的服務？”陸銘說。
城市化仍是未來發展動力
按照官方標準，中國的城市化率已經超過50%。國際歷史表明，城市化率達到50%會進入加速過程，60%至70%進入減速階段。
“隨著政策對人口自由流動限制的放寬，城市化的速度還會加快。”陸銘說。
吳必虎認為，中國各地城市化水平不盡相同：西部處于初步階段，中部進入快速發展期，而像北京這樣的東部大城市已進入了后工業化的時代，城市化基本完成。
“東部城市大框架已經拉好，城市服務和管理還跟不上。政府應從市民生活質量上考慮，比如下水道、城市交通的建設等等。具體項目和規劃，需要長遠的考慮，不能這一屆政府做得小模小樣的，下一屆再重新修。歐洲的下水道一百多年歷史還在使用，而我們不斷地在修。”吳必虎說。
與大多數學者一樣，陸銘和吳必虎都認為，中國的城市化是支持未來中國發展的主要動力。
這種觀點認為，目前中國經濟發展過于依賴投資，而拉動消費，很少有人意識到大城市的發展創造著多大的消費潛能。
根據陸銘的研究，在收入、工作等相似的情況下，沒有城市戶口的人比擁有城鎮戶籍的人消費低30%。大量城鎮常住人口的農轉非，意味著巨大的消費空間。
“不管從提高勞動生產率，促進產業結構調整，幫助中國經濟擺脫，城市化無疑是推動社會發展的重大引擎。”陸銘說。
社會經濟的發展需要內在動力。“以往，工業是社會發展的引擎，但未來現代制造業水平很高，少數高知識或職業技能的人即可操控完成。農業的機械化，生產效率的提高，導致農村土地不需要那么多人耕種了。”吳必虎說。
他認為，未來城市化主要靠服務業，現代服務業包含創業產業、旅游業、金融服務業等等，未來城市化，很多人不需要從事體力活動。大家希望在有限的資源和能源供給下，都能在城市中生活好。
歐美以往曾走過大量消耗煤、石油等能源，大量占用土地的方式。“這種模式在中國行不通，中國人口太多，必須另辟新徑，如何發展現代服務業推動城市化，中國人似乎還沒有完全做好準備。”吳必虎表示。
