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2025年08月19日
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2011年2月，中國宣布在“十二五”期間建設(shè)保障性住房3600萬套，這是世界上規(guī)模最大的保障性住房建設(shè)項目。目前保障房建設(shè)進展情況如何？存在哪些問題？8月7日，中國發(fā)展研究基金會主辦的保障性住房政策國際研討會在京召開，來自政府部門、研究機構(gòu)、大學的專家學者、地方政府代表等120余人圍繞著中國保障性住房政策的實施與成效，保障性住房國際經(jīng)驗國內(nèi)各地實踐，保障性住房土地與資金問題等展開討論。中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民、國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊重點就農(nóng)民工的住房保障問題發(fā)表了看法。
楊偉民
未來中國城市化能不能健康發(fā)展，是不是可持續(xù)？我覺得非常關(guān)鍵的問題就是如何解決好城市居民的住房問題，當然特別是以農(nóng)民工為主體的人群新進入城市的住房問題。
2008年下半年，我們在中央黨校學習，后來到井岡山，去農(nóng)民家里同吃，進行調(diào)研。我去的那個村叫蔣法村（永吉縣永陽鎮(zhèn)蔣法村），是一個行政村，老中新三個村，老村基本上是解放前蓋的房子，當然看起來比較舊，過去老的民居，人氣還可以，但是主要是老人。中村是（上世紀）八九十年代蓋的水泥板的房子，一看就是平的。新村是最近幾年搞的社會主義新農(nóng)村新蓋的，請專業(yè)人員搞的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計，然后農(nóng)民自己蓋的房子，每棟房子占地180平方米，兩層小樓，五通，通沼氣、通水、通電、通有線電視，還有一個綠化，叫五通一綠，非常漂亮，但沒什么人住，22棟只有4棟有人住，我看完以后就問村長為什么沒有人??？在城里部長都住不上，他說能蓋得起房子的都是城里打工的農(nóng)民工，而他們沒有時間住。
這個例子我講了很多次，我覺得這就是目前我們中國城市化的現(xiàn)狀。
他們在農(nóng)村都有比較寬裕的，甚至比較奢侈的住房，像我們看的房子就是奢侈的住房，但是他們沒有時間住，大多數(shù)的時間，甚至一生當中的很大一部分時間住在城里的地下室、工棚里。這就是我們城市化當中面臨的難題，城市化要發(fā)展，但是這些人究竟住在哪里？
下面我從宏觀上講三點意見，不一定對，也不代表我從事的這個機構(gòu)，是我個人的觀點。
要把提升城市化質(zhì)量
作為首要任務(wù)
我們國家發(fā)展很快，但是往往質(zhì)量和數(shù)量存在不協(xié)調(diào)的地方。比如，工業(yè)化，從數(shù)量來講，很多人認為已經(jīng)進入工業(yè)化的后期；但是如果從質(zhì)量指標來看，我們工業(yè)化僅僅是中期階段，包括城市化也是一樣，從數(shù)量來看城市化比例提升很快，土地城市化的速度更快，全國城市建成區(qū)面積去年是4萬平方公里。鎮(zhèn)區(qū)的面積，由1990年的8220平方公里，增加到2008年的3萬平方公里。但是城市化的質(zhì)量并不高，特別是這次北京的大水大家深有體會，這還是微觀層面。
從宏觀層面來看，城市化的質(zhì)量不高突出表現(xiàn)為三個方面：
一是人口，1.6億多農(nóng)民工不能市民化，仍然處于半城市化的狀態(tài)。沒有享受或者沒有完整地享受城市居民應該有的國民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、低保、社會救助、住房保障。今天我們研究的住房保障，特別是沒有享受到住房保障這些公共服務(wù)，還有選舉權(quán)和被選舉權(quán)這樣一些政治權(quán)利。如果扣掉2億多以農(nóng)民工為主體的沒有真正融入城市化的人口，中國實質(zhì)的城市化率只有36%。
二是布局，布局的混亂主要表現(xiàn)在一些城市不顧及資源環(huán)境承載能力的物理極限，盲目地擴張城市功能，放大城市規(guī)模，增大經(jīng)濟總量。這樣使全國大跨度的調(diào)水、輸電、輸氣，治污的壓力越來越大，其中水帶來的問題尤為突出，全國目前657座城市400多座城市是缺水的，必須依靠地下水維持生產(chǎn)生活，其中110座屬于嚴重缺水，嚴重缺水就必須靠超采地下水維系生產(chǎn)生活。當然地下水是可以采了，但是地下水如果過度超采會帶來地面沉降，現(xiàn)在我們地面沉降的面積也是越來越大，最近國土資源部做了一個規(guī)劃正在采取措施治理。
來看北京水的問題。北京地表水的資源多年平均大概是7.3億立方米左右，地下水資源是13.7億，也就是說水資源總量大概21億立方米，目前的年均實際用水大體是30億-36億立方米，缺口大概也就是10億-15億立方米這樣一個水平，全國總的缺水量大概500億立方米左右。北京地表水，一個是密云，一個是官廳，但是官廳水庫已經(jīng)退出了水源地，現(xiàn)在北京只剩下密云水庫，今年雨水大，密云水庫增加到11億立方米。所以從2003年開始，在北京的一些郊縣建了一些應急的水源工程，實際上就是開采地下水，開采初期的時候，大概埋深是10米，目前埋深已經(jīng)超過40米，今年大水使北京地下水水位上升了2米，這個40米基本接近開采的極限，原來預計南水北調(diào)工程能夠按計劃進京，2008年就進京，但是2008年沒有到，就必須靠應急水。北京地下水超采大概56億立方米，前幾天媒體報道，北京市累計地面沉降量超過200毫米的面積已經(jīng)占到北京平原面積的1/3，北京平原面積大概6000多平方公里左右。200毫米是一個標志性的值，再深就出現(xiàn)其他的地質(zhì)問題。全國不光是北京，有很多這類的城市，大概有50個左右，這是布局，因為你建在一個資源環(huán)境承載能力并不是很高，不應該按照這樣的速度來擴大城市面積、擴大城市經(jīng)濟的地方。所以必然會帶來當?shù)氐馁Y源和環(huán)境、當?shù)氐慕?jīng)濟和人口超出了當?shù)氐馁Y源和環(huán)境承載能力。
三是城市形態(tài)。對全國有代表性的55座城市20世紀70年代以來擴張過程的遙感監(jiān)測表明，平原地區(qū)的城市多數(shù)以原來的城市中心區(qū)為中心進行環(huán)形擴張。即便是原來縱橫交錯的布局，像天津過去是放射狀的布局，這樣的城市目前也在把之間的面積填滿，原來的綠地、莊稼地填滿，位于大江大河兩岸的城市，現(xiàn)在更多的是在城市的兩端來擴展，當然更多的城市是叫雙向?qū)?，城市向郊區(qū)擴張，郊區(qū)向城里擴張，地租的問題了?？傊?，越來越多的城市在空間形態(tài)上形成環(huán)城布局，這樣的城市空間擴張的形態(tài)，直接或者間接地帶來了包括交通擁擠、房價過高、污染加重這樣一些所謂的城市病。為什么這么說？這種攤大餅空間形態(tài)，相對于組團式放射狀包括掌形，包括雙合，就這種空間形態(tài)來講，很容易造成一點堵車全線環(huán)路就會癱瘓這樣的交通問題。為什么說會拉高房價？我覺得攤大餅形態(tài)意味著每向外拓展一圈，新拓展的地區(qū)與原來主城區(qū)的級差地租就會縮小，所以說每建一圈環(huán)路全城房價就會抬高一圈。第三就是逐步填滿城市外圈或者原有綠地等地的過程，城市就是一塊水泥板，這塊水泥板面積越來越大，當然這個水泥板中間還要看綠地的開發(fā)強度有多少，當開發(fā)強度過高的時候就會造成像北京這樣，雨水下來以后，因為浸入系數(shù)很大必然變成水都會流走了。華北以前有很多綠地，有許多水泡子、水溝。而且還有一個問題，因為城市空間綠地面積越來越少，就會帶來一種惡性循環(huán)，因為現(xiàn)在大家對生態(tài)空間的需求，或者叫生態(tài)產(chǎn)品的需求，越來越迫切。
我經(jīng)常講一個例子。
我是外地人，1982年到北京，那時候感覺北京最擁擠的地方是王府井、前門，因為全國人民到那買東西。但是現(xiàn)在最擁擠的地方是香山。為什么都跑到香山去了？呼吸清新空氣，看綠色去了，因為城里沒有。前兩天看到一個介紹紐約中央公園，紐約建的時候開始也是這樣，盲目的擴張，當時有一個人覺得不能這樣搞，所以必須留住一塊地方，所以圍成一塊建了中央公園，所以紐約人都會到中央公園去呼吸清新空氣。
所以，我說中國已經(jīng)到了必須大力提高城市化質(zhì)量的階段，提高城市化質(zhì)量對于中國未來的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步包括生態(tài)文明都非常迫切。實際上“十二五”綱要已經(jīng)提出了提升城市化質(zhì)量這樣的命題。所以現(xiàn)在的問題就是怎么樣統(tǒng)一認識、抓緊落實，因為我們?nèi)绻袆釉铰磥淼拇鷥r可能會越大。
必須實現(xiàn)農(nóng)民工市民化
提高城市化質(zhì)量必須把農(nóng)民工市民化，或者說農(nóng)民工的定居問題，作為一個主要的任務(wù)。
解決農(nóng)民工的定居問題，對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，對于真正把經(jīng)濟發(fā)展在擴大內(nèi)需的基礎(chǔ)之上，是至關(guān)重要的。
過去我研究產(chǎn)業(yè)政策，我們過去幾乎所有的政策都是促進供給和生產(chǎn)，為什么？我們說社會面臨的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求和落后的社會生產(chǎn)之間的關(guān)系。改革開放之后發(fā)展是第一要務(wù)，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大家理解的發(fā)展就是招商引資，擴大投資等等，但是現(xiàn)在我們面臨的問題已經(jīng)不是這樣的問題。當然有兩次面臨生產(chǎn)過剩，需要擴大內(nèi)需的時機，一個是1998年亞洲金融危機，一次是2008年應對國際金融危機。第一次主要是把政策的重點放在城市居民，比如說買車、長假，等等都是那個時機出臺的。2008年應對國際金融危機也實行了擴大內(nèi)需的政策，特別是擴大消費的政策，這次重點放在了促進農(nóng)民消費上。這兩次都沒有把農(nóng)民工的問題提到擴大內(nèi)需的議事日程上來。大家現(xiàn)在經(jīng)常講城市化是中國最大的內(nèi)需，中國的房地產(chǎn)還有很大的空間，因為城市化率還很低，但是如果不解決農(nóng)民工的定居問題，還像我剛才講的江西村里的情況，那么擴大內(nèi)需最終的結(jié)果可能還是擴大了投資需求，甚至擴大了房地產(chǎn)的投機需求。
關(guān)鍵就是怎么樣推進城市化。目前大家也都在說推進城市化，但是各級地方政府推進城市化的普通做法是政府圈一塊地，吸引房地產(chǎn)開發(fā)，再賣地獲取財政收入，再靠土地議價和收入提升融資平臺，然后再融資，再去建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，這是投資的基本方式。但是這種靠開發(fā)土地擴大城市面積，靠高房價支撐土地財政，靠高投資帶動經(jīng)濟增長的循環(huán)，已經(jīng)走不了多遠了。關(guān)鍵點是高房價可能已經(jīng)很難再支撐下去了，大家說的所謂城市化的主體，蓋房子要有需求，關(guān)鍵農(nóng)民工買不了那個房，所以那個需求到底是誰？我也做了一個分析。
我用的都是公開數(shù)據(jù)。據(jù)報道，目前未竣工房地產(chǎn)用地大概4000平方公里，這個什么概念呢？就是剛才我說的城市建成區(qū)大概4萬平方公里，就是相當于目前的10%。當然4萬平方公里并不都是住宅用地，按照目前的建設(shè)部的技術(shù)規(guī)范推算，4萬平方公里當中住宅用地是1.2萬平方公里，也就是說現(xiàn)在未竣工的房地產(chǎn)用地相當于目前60年來建設(shè)的1.2萬住宅用地的1/3，如果按照現(xiàn)在的統(tǒng)計局達成大概是3億立方米住房，這4000平方公里按2容積率就可以建供2億人住的房子，因為地在那放著呢，當然這是供給。
更主要看大家說的城市化的需求，因為中國研究城市化的時候經(jīng)常犯一個技術(shù)性的錯誤。中國的城市化率叫城市人口加上鎮(zhèn)區(qū)人口，目前城鎮(zhèn)人口是6.9億，沒有準確的區(qū)分，到目前全國也沒有準確的統(tǒng)計區(qū)分。建設(shè)部有一套數(shù)據(jù)，統(tǒng)計局有一套數(shù)據(jù)。但是我根據(jù)有關(guān)方面對戶籍戶數(shù)來推算，657座城市的市區(qū)人口，比如，說北京時不能說2000萬，北京市區(qū)只是五環(huán)路之內(nèi)。全國大概有4.2億，鎮(zhèn)區(qū)人口有2.7億，就是建制鎮(zhèn)，我們有1.9萬個建制鎮(zhèn)，說城市化率時包括了1.9萬個建制鎮(zhèn)，但是鎮(zhèn)區(qū)的人口其實對房地產(chǎn)沒有多大需求。
國家統(tǒng)計局最近有一個調(diào)查，鎮(zhèn)區(qū)人口當中大概56%的人自己蓋房子。所以，4.2億的城市人口當中還包括1.3億農(nóng)民工，這個也是推算，因為還有3000多萬農(nóng)民工在建制鎮(zhèn)生活。然后城市3億左右的城市人口當中自有住房比例大概70%左右。所以，1億左右的人是大家所說的沒有房子的城市人口。今后的房價要靠這1億人口的需求支撐，當然不包括改善性的，像二套、三套不好說了。
所以，我們在說城市化問題的時候，說房地產(chǎn)問題時，一定要區(qū)分，如果我們還是采取過去的方式，只允許農(nóng)民進城打工不允許農(nóng)民進城定居這樣的方式推進城市化的話，我們未來所謂的房地產(chǎn)，包括土地占用的面積，都會出現(xiàn)很大的浪費。
事實上，現(xiàn)在的城市化率的提高主要靠農(nóng)民工，2010年包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口，對我們國家城市化的貢獻率是87%，也就是說城市化率的提高，城市人口增加100人當中87個人都是外地人口，不是純粹原來的城市人口。所以這個也是需要改變的。這個中央其實也已經(jīng)有明確的要求，但是應該說還沒有落實，因為占地地方政府有收入，但是如果讓農(nóng)民工進來地方政府要掏錢的。
最后，提高城市化的質(zhì)量必須統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工市民化，城市化的形態(tài)和城市化的布局問題。
農(nóng)民工納入保障房體系
面臨的問題
解決農(nóng)民工的市民化問題，其中面臨的一個難題就是住房問題，但是假設(shè)允許把農(nóng)民工納入保障性住房當中，但是對不同地區(qū)來講也有房子究竟在哪里建的問題，因為我們面臨的問題有這樣幾個：
第一，對需要大規(guī)模建設(shè)保障性住房的城市往往都是資源環(huán)境承載能力開始下降、城市病已經(jīng)開始顯現(xiàn)的城市。也就是說這些地方城市中心區(qū)的開發(fā)強度已經(jīng)很高，如果再圍繞原來的城市中心區(qū)繼續(xù)擴大面積，再大規(guī)模建設(shè)保障性住房，結(jié)果就是又一圈攤大餅。商品房不能再建了，那保障房也是一樣，無論什么房建好以后就把餅攤大了一塊。
比如北京平原開發(fā)強度已經(jīng)達到50%，北京1.6萬平方公里有1萬是山區(qū)，6000多平方公里的平原面積當中接近50%已經(jīng)變成了水泥為主的地方，當然不僅僅是五環(huán)路之內(nèi)，五環(huán)路之內(nèi)大概700多萬平方公里。上海的開發(fā)強度接近50%，不包括三島，它的建設(shè)面積也已經(jīng)接近3000平方公里。這兩個城市都是外來人口大批量的城市，大概都有1000萬的等量級。
第二，我們已經(jīng)開始大規(guī)模建設(shè)保障性住房，目前沒有把外地人口納入保障性住房體系，我相信這個不會太久。一旦把外地人口納入保障性住房體系以后，那可能面臨的問題就是上面的問題，就是外來人口非常多，特別需要保障房的特大城市，而且城市群密集，像長三角、珠三角。按行政區(qū)分解指標建設(shè)保障性住房來看，這些地方就不夠?？赡軙硪恍┤丝谳^少或者人口凈流出的中小城市面臨建成以后沒人住的問題，我也注意到了比較偏僻的城市，人口在凈減少，我們657座城市并不是所有城市都平均地在增長，有些城市，像齊齊哈爾30多年來面積基本沒有擴大。
第三，土地指標。這個就涉及到國土資源部的問題，是按照行政區(qū)分配的，不管這個城市資源環(huán)境承載能力怎么樣，每年按照基數(shù)都有一定的占地指標，因為土地是可以賣錢的，你給它指標就相當給它一部分轉(zhuǎn)移支付了，誰都會要啊，所以你到一個地方調(diào)研，沒有一個地方不說我這最大的矛盾是缺地，你得給我增加一下指標。
過去各地是搞工業(yè)化，也搞開發(fā)區(qū)，現(xiàn)在各地在搞城市新區(qū)。很多城市，動輒上百、幾百，甚至上千平方公
