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2025年08月20日
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城市化發(fā)展必須是以人為本、為人民大眾的，必須最大限度地吸引社會公眾參與。圖為深圳中心區(qū)夜景。深圳特區(qū)報記者 鄭東升攝
■ 溫憲元
提 要
現(xiàn)階段，城市化在各地相繼出現(xiàn)了“準(zhǔn)城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“趕農(nóng)民上樓”等困境，加劇了社會矛盾與社會風(fēng)險，嚴(yán)重阻礙了健康城市化的發(fā)展。
健康有序的城市化是一個社會演化的過程，也是一個自然的歷史過程，更是產(chǎn)業(yè)、人口與空間等各個維度協(xié)調(diào)推進(jìn)的過程，三者間彼此互動，構(gòu)成一個有機整體。這就向科學(xué)治理機制提出新的要求與挑戰(zhàn)，必須充分考慮產(chǎn)業(yè)、人口與空間等城市化各個維度發(fā)展?fàn)顩r以及三者間的動態(tài)平衡關(guān)系。
改革開放以來，我國快速工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平顯著提高。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國內(nèi)地總?cè)丝跒?34735萬人。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)人口已達(dá)69079萬人，鄉(xiāng)村人口65656萬人。城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城市化率達(dá)51.27%。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)指出：“中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題。”由于全國的城市化水平快速推進(jìn)，發(fā)展資源、發(fā)展項目向城市、特別是區(qū)域性中心城市集聚。在外延城市化迅速推進(jìn)的同時，以城市的更新改造和提升現(xiàn)代化水平為主要內(nèi)容的內(nèi)涵城市化也勢頭強勁。城市化發(fā)揮著全社會和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的帶頭作用。
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城市化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇
城市化是實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇，黨中央高度重視。2002年，十六大報告提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。2007年，十七大報告強調(diào)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解三農(nóng)問題的重要途徑。2009年，中央經(jīng)濟工作會議提出，“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”。2010年，十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，強化規(guī)劃約束力，加強城市公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展；同時還需要加強和改善大城市人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)則要根據(jù)實際放寬外來人口落戶條件，并在制度上解決農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等問題。這就提出了地方政府在城市化進(jìn)程中科學(xué)治理的重大課題。然而，現(xiàn)階段，城市化在各地相繼出現(xiàn)了“準(zhǔn)城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“趕農(nóng)民上樓”等困境，加劇了社會矛盾與社會風(fēng)險，嚴(yán)重阻礙了健康城市化的發(fā)展。目前，城市化率雖然達(dá)到51.27%，但是，我國城市化不僅低于發(fā)達(dá)國家水平，也明顯低于世界平均水平和發(fā)展中國家平均水平。據(jù)世界發(fā)展報告統(tǒng)計資料，2000年，全世界城市化水平已達(dá)47％，中等發(fā)達(dá)國家城市化水平一般都在50％以上，高收入國家為79％。我國城市化水平與世界水平相差甚遠(yuǎn)。
我國城市化進(jìn)程中存在的問題，一是全國不同地區(qū)的城市化水平差距過大。我國城市分布相對集中在東部地帶，東中西三大地帶呈現(xiàn)明顯的梯度差異，東部地區(qū)明顯高于西部地區(qū)，東部地區(qū)的城市化進(jìn)程比中、西部地區(qū)明顯要快。尤其是在沿海地區(qū)的珠三角、寧滬杭、京津唐等大城市群區(qū)域，工業(yè)化、信息化、城市化的迅速發(fā)展，集聚了中國大量的財富、勞動力與高新技術(shù)，使沿海許多城市經(jīng)濟繁榮，市場活躍，生活水平提高，環(huán)境逐步改善，已經(jīng)進(jìn)入城市化發(fā)展的中期階段，中部地區(qū)正處于初期向中期的過渡階段，西部地區(qū)仍處于城市化發(fā)展的初期階段。二是生態(tài)環(huán)境惡化，資源問題嚴(yán)重。城市中聚集了大量的工業(yè)企業(yè)及人口，但由于工業(yè)的粗放型發(fā)展和人口的高度聚集，污染物的排放量激增，造成了大氣污染、垃圾滿城、水資源短缺、土地資源短缺、噪音不絕和光磁污染等各種難以解決的環(huán)境問題，城市的生態(tài)安全受到了極大的威脅。從水資源來看，隨著城市大生產(chǎn)的發(fā)展和城市人口的劇增，生產(chǎn)用水和生活用水大量增加，加之生態(tài)環(huán)境的破壞，影響了江河表面水的豐盈，超量和無度的開采又造成地下水的枯竭。同時。禁而不止的工業(yè)污染和污水的超標(biāo)排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水質(zhì)遭受嚴(yán)重污染，使得我國660多個城市不同程度面臨水資源問題，200多個城市水資源嚴(yán)重不足，有的城市被迫限量供水。從土地資源來看，很多地區(qū)興建了各級開發(fā)區(qū)。但很多開發(fā)區(qū)土地都在“曬太陽”，當(dāng)?shù)卣畬Τ鞘信d建寬馬路、大廣場、大學(xué)城、高爾夫球場等十分熱衷以及盲目的房地產(chǎn)開發(fā)和城市用地規(guī)模的擴大，使得土地資源越來越短缺。三是農(nóng)民工的綜合素質(zhì)不高。城市化是與現(xiàn)代化并生的，現(xiàn)代化的發(fā)展依賴于社會人力資本的提升，我國農(nóng)村勞動者綜合素質(zhì)低決定了外流勞動力的文化水平也處在較低的層次。這將導(dǎo)致農(nóng)民難以在城市獲得穩(wěn)定和收入較高的職位，無力承擔(dān)起家庭向城市移民、生存、發(fā)展的高額成本，農(nóng)民只能無奈地像“候鳥”一樣往來于城鄉(xiāng)之間。如果進(jìn)城農(nóng)民不能在城市安居樂業(yè)，這樣的城市化就是泡沫。改革開放以來，雖然我國的教育事業(yè)有了很大發(fā)展，但國民文化素質(zhì)總體上仍然不高。人口素質(zhì)的高低直接影響城市化的進(jìn)程。城市化的過程不僅是城市人口數(shù)量的增長，即用城市化率來表征的城市化水平，更應(yīng)是城市文明在全社會的推廣并作為城市化的標(biāo)志。當(dāng)前我國的人口素質(zhì)的現(xiàn)狀決定了我國城市化進(jìn)程的艱巨性。
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城市化發(fā)展對科學(xué)治理的要求和挑戰(zhàn)
哈佛大學(xué)德懷特·珀金斯教授談到中國城市化面臨的挑戰(zhàn)時指出：移民問題是對中國提出的最大挑戰(zhàn)。健康有序的城市化是一個社會演化的過程，也是一個自然的歷史過程，更是產(chǎn)業(yè)、人口與空間等各個維度協(xié)調(diào)推進(jìn)的過程，三者間彼此互動，構(gòu)成一個有機整體。這就向科學(xué)治理機制提出新的要求與挑戰(zhàn)，必須充分考慮產(chǎn)業(yè)、人口與空間等城市化各個維度發(fā)展?fàn)顩r以及三者間的動態(tài)平衡關(guān)系。只有這樣，才能更好地回應(yīng)城市化及其挑戰(zhàn)，并為健康有序的城市化進(jìn)程提供更大的動力。科學(xué)治理機制必須從城市化整體進(jìn)程出發(fā)，才能在科學(xué)治理與城市化進(jìn)程良性互動的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)自身治理現(xiàn)代化目標(biāo)，并為城市化進(jìn)程提供強大動力。
產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化是城市化的重要動力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先離不開配套的空間轉(zhuǎn)型；而空間布局的變化又對土地等資源要素提出新的要求，地方政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)離不開對土地等資源的數(shù)量及其分布情況等客觀因素的考慮。其次，城市經(jīng)濟的發(fā)展帶來空間的需求，空間布局的變化以及土地等資源的流轉(zhuǎn)與配置，都必須置于產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及其趨勢的框架內(nèi)進(jìn)行。只有這樣，才能實現(xiàn)土地等生產(chǎn)要素的集約利用與保值增值。
土地等資源空間優(yōu)化配置既離不開對產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實狀況的考慮，又與人口城市化息息相關(guān)。農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移以及人口集聚化是實現(xiàn)土地等要素的集約利用及空間布局合理化的重要前提。但是，土地等資源空間上的重新劃分又勢必造成農(nóng)民職業(yè)身份、社會身份以及居住方式的變化。地方政府需要通過科學(xué)治理體制機制的創(chuàng)新，加快農(nóng)村富余勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移與農(nóng)民市民化進(jìn)程，從而為加速土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程創(chuàng)造先決條件。現(xiàn)階段，在資源空間重新劃分過程中，我國各地方政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的職能，必須解決失地農(nóng)民社會保障與就業(yè)等人口城市化問題。
人口城市化不僅與空間變化密切相關(guān)，而且還與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r直接相關(guān)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實條件。只有這樣，才能實現(xiàn)勞動力從生產(chǎn)效率較低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)效率較高的現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，從而確保勞動力增值，提高勞動者收入水平，從根本上消除城鄉(xiāng)差異。另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展又離不開充足的勞動力資源供給，特別是“用工荒”現(xiàn)象的持續(xù)存在，標(biāo)志著勞動力資源逐漸成為稀缺生產(chǎn)要素。地方政府的科學(xué)治理亟須通過提高公共服務(wù)覆蓋水平、降低農(nóng)民工落戶門檻、改善勞資關(guān)系等途徑為本地區(qū)爭取勞動力資源。
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城市化發(fā)展的科學(xué)治理機制
建立和完善城市化的科學(xué)治理機制，要抓好以下環(huán)節(jié)：
一是科學(xué)治理理念的人性化。市政管理部門要精心管理市政服務(wù)設(shè)施，維護(hù)好“城市生命線”，為全體市民提供周到、便利、安全等人性化的公共管理服務(wù)。與此同時，特別注意為城市特殊群體、尤其是弱勢困難群體提供特惠服務(wù)，體現(xiàn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程中的人文關(guān)懷。
二是科學(xué)治理行為的精細(xì)化。城市化的現(xiàn)代化管理有一個成功經(jīng)驗就是，不斷完善城市管理體制，建立長效管理機制，更新城市管理技術(shù)手段，包括建立數(shù)字城管監(jiān)控指揮系統(tǒng)等，努力提高城市化管理的效能和精細(xì)化水平。
三是科學(xué)治理方式的民主化。城市化發(fā)展必須是以人為本、為人民大眾的，必須最大限度地吸引社會公眾參與、監(jiān)督推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市公共管理主體主動加強與社會公眾的互動，廣泛征求社會各界的意見和建議，全面接受社會監(jiān)督，認(rèn)真對待和處理人民群眾的訴求。
四是科學(xué)治理依據(jù)的法制化、制度化。城市化科學(xué)治理的基本性質(zhì)是行使公權(quán)力的公共管理。無論是管理主體的確定、管理職能的劃分，還是管理權(quán)力的行使、管理尺度的把握，都要依據(jù)國家的法律和行政規(guī)章。
（作者系廣東省社會科學(xué)院副院長、研究員）
