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2025年08月17日
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吳曉軍是黑龍江省哈爾濱市下轄的雙城市幸福鄉(xiāng)久援村村民，同村還有另外78戶村民與他有同樣的遭遇。絕大多數(shù)村民在按下手印后才回味過來，9天內(nèi)他們“稀里糊涂”簽下的協(xié)議書可能讓他們終身失地。
6月6日，雖然相應的土地審批手續(xù)尚未辦妥，雀巢公司就在他們的耕地上舉行了新項目奠基儀式。
雀巢公司計劃，在久援村79戶村民的900畝(約60萬平方米)耕地上建設“雀巢奶牛飼養(yǎng)管理培訓中心”，該中心包括占地1萬平方米的培訓中心和占地59萬平方米的3個示范牧場。
據(jù)當天在場的記者報道，出席該儀式的嘉賓除了雀巢公司的高層管理人員外，還有哈爾濱市的一位副市長，雙城市委書記、市長等官員。細心的記者還發(fā)現(xiàn)，在兩個小時的儀式中，來到現(xiàn)場觀看的村民寥寥無幾。
政府搭臺，企業(yè)唱戲。在吳曉軍等村民還沒有搞清楚征地和土地流轉(zhuǎn)的區(qū)別時，900畝耕地就已經(jīng)易主。
模棱兩可的協(xié)議
能夠在短短9天內(nèi)讓900畝耕地轉(zhuǎn)手的協(xié)議書是怎樣的？
吳曉軍提供的協(xié)議書上方正中有“轉(zhuǎn)讓土地協(xié)議書”的字樣。內(nèi)文有這樣的表述：“經(jīng)村民代表大會討論決定，用地方擬在久援村東北二節(jié)地建設畜牧養(yǎng)殖基地。”協(xié)議書的甲方是久援村村委會，乙方為吳曉軍本人。
除吳曉軍的簽名和按下的手印外，該份協(xié)議書的落款處并無久援村村委會的印章，甲方村委會下的負責人一欄也留著空。此外，該協(xié)議書沒有寫明簽署日期。
在該協(xié)議書中，并沒有“土地流轉(zhuǎn)”的字樣，也未規(guī)定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限。吳曉軍稱，所謂的“土地流轉(zhuǎn)”期限為15年，只是雙方的口頭約定。而15年后的2027年，正是本輪土地承包期結(jié)束的年份。
后來讓吳曉軍等村民心中打鼓的是：協(xié)議的第五條規(guī)定稱，第二輪土地承包后，國家土地政策有所調(diào)整，乙方才可享受與其他農(nóng)民平等待遇。
吳曉軍說，這條規(guī)定可能意味著他們將終身失地。在久援村村民的記憶中有過這樣的教訓。據(jù)村民講述，現(xiàn)在久援村村西的一片樓房所占土地，就是當年通過土地流轉(zhuǎn)而后被征用。
久援村村委會聲稱的“土地流轉(zhuǎn)”也處處參照征地的標準。按照雙城市國土資源局給中國青年報記者的回復，雀巢的項目用地補償參照的是雙城市政府關于該地區(qū)征地區(qū)片綜合地價，也就是35元/平方米。
而村委會與村民簽訂的協(xié)議第一條規(guī)定：甲方一次性付給乙方的補償是30元/平方米。且這筆補償?shù)拿Q并非土地流轉(zhuǎn)合同中所常用的“土地流轉(zhuǎn)費”，而是征地補償中常出現(xiàn)的“安置補助費”。
按照幸福鄉(xiāng)黨委書記吳澤林的解釋，國土資源局所說的補償與協(xié)議書中補償?shù)牟铑~，是用于補償村集體的，即“流轉(zhuǎn)土地”每平方米村委會留取5元，共計300萬元。吳澤林說，這樣的補償分配方式與上述所說的片區(qū)綜合價同樣出自雙城市政府關于實施征地片區(qū)綜合價標準的公告。
吳曉軍后來了解到，這些做法越來越不像“土地流轉(zhuǎn)”，而是變相征地。
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等，應當由當事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”
若將此次土地轉(zhuǎn)讓歸為征地類別，吳曉軍等村民也仍然覺得說不過去。因為他們查證，《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收集體土地的補償應包括土地補償費、安置補償費、青苗及地上附著物補償費等三項，且政府對于失地農(nóng)民大都幫助辦理社保和提供勞動技能培訓。
村官維護誰的地權(quán)？
對79戶村民來說，這次“土地流轉(zhuǎn)”給他們帶來的一次性補償款“數(shù)目不小”，能夠應急解決很多問題。村民田家林得到補償款后，就在城里買了樓，在村里還擺了酒席慶賀。不過，吳曉軍的擔心是，雖然拿到了這筆錢，但自己失業(yè)了，這筆錢用完后將再無收入來源。
據(jù)吳曉軍等村民反映，絕大多數(shù)人簽下協(xié)議書時，并沒有仔細考慮。
最開始，他們算的是這筆賬：村民當時覺得“土地流轉(zhuǎn)”是劃算的，按照平均地價每畝500元計算，15年只有7500元；即使村民種植時下收益率最高的玉米，每畝純收益在1000元，15年累加也不過1.5萬元。而“土地流轉(zhuǎn)”的補償是30元/平方米，一畝地的補償款就是兩萬元——當然，村民們并未把土地和農(nóng)產(chǎn)品的價格上漲因素計算在內(nèi)。
后來他們反思，促使他們倉促做決定的還有另外一個因素。
多位村民向中國青年報記者敘述了他們簽協(xié)議的過程：久援村村委會主任南繼龍的愛人王金萍帶著村委會會計關月峰，挨家挨戶做79戶村民的工作。吳曉軍說，一些村民不簽協(xié)議，王就軟磨硬泡，到天黑也不走。
一些村民告訴中國青年報記者，他們懼怕南繼龍。他們稱，南繼龍的兒子曾數(shù)次帶多名陌生人進村“維持秩序”。
中國青年報記者進村采訪就曾遭到干擾。根據(jù)村民指認，中國青年報記者在村民家采訪時，一名在村委會“幫忙”、綽號叫“小咬子”的年輕人，到處追查記者的行蹤；南繼龍的女婿當時也開車在村前村后尋找記者；王金萍還往各村民家打電話詢問。直到記者離開久援村，接受采訪的村民通過電話反映，還有“眼線”觀察他們的動向。
據(jù)了解，村中最終沒有簽協(xié)議的只有在外打工的李昌明。而南繼龍稱，李昌明已經(jīng)在電話中應允。
根據(jù)中國青年報記者的入村調(diào)查了解，一些村民并不相信村委會。
對于村委會留取的補償款，村民認為村委會明面上每平方米“抽”了5元，而實際上數(shù)額應該更多。
對于賬面上留取的300萬元，村民并不了解村委會想怎么用。南繼龍去年上任之初許諾給村里修路，并讓村里人喝上純凈的自來水，但村民們不知道這些承諾是否能兌現(xiàn)。
雙城市國土資源局給中國青年報記者回復稱：久援村已經(jīng)村民議事會討論通過，將村集體土地60萬平方米流轉(zhuǎn)給雙城市雀巢公司。但多位村民表示，他們對這一議事程序并不知情。
用地指標之困
中國青年報記者電話聯(lián)系上了雀巢公司的一位負責人，但該負責人似乎對于900畝耕地的“流轉(zhuǎn)”過程并不了解。
該負責人稱，今年年初，雀巢公司大中華區(qū)的高層與雙城市政府簽訂了合作備忘錄，“雀巢奶牛飼養(yǎng)管理培訓中心”就是備忘錄中提到的合作項目的一部分，具體操作中政府該做什么與雀巢該做什么，已在備忘錄中已有較明晰的分工。
該負責人表示，他只知道雙城市政府會按時提供一片用地，雀巢支付幾千萬元的“起拍價”，言語間似乎并不知道土地是通過土地流轉(zhuǎn)形式獲得。
雀巢雙城工廠1990年即建成投產(chǎn)。據(jù)了解，雀巢雙城工廠2011年實現(xiàn)40億元的產(chǎn)值和3.28億元的利稅，是雙城市的利稅大戶。但近10年來，該工廠對于雙城市的利稅增長乏力。按照雙城市委書記魯志民的推算，雀巢公司新項目落成后，奶源得到開拓，雀巢每年有望為雙城市多貢獻1億元的利稅。
財政上的壓力或許是雙城現(xiàn)在迫在眉睫的問題。為此，雙城非常期盼大項目真正落地。魯志民在今年4月12日的全市大項目工作會議上的講話總結(jié)了大項目與經(jīng)濟發(fā)展的關系，“實踐證明，哪個地方項目多、項目好，哪個地方發(fā)展就越快，今后發(fā)展?jié)摿驮酱螅环粗膫€地方項目少，哪個地方發(fā)展就越慢，今后發(fā)展空間就越小。”
但用地緊張無疑卡了雙城經(jīng)濟發(fā)展的脖子。雙城市市長毛臣在今年4月6日的全市經(jīng)濟工作會議上列舉雙城市與周邊縣的差距后，就講到經(jīng)濟發(fā)展與用地不足的緊張關系，“隨著國家土地政策的調(diào)整，土地審批將越來越嚴格。……一些重點大項目建設面臨著土地征用、供地難，用地緊張等瓶頸問題。”他還要求，“年內(nèi)力爭完成200萬平方米的土地收儲任務。”而據(jù)魯志民在大項目會議上的講話，雙城今年全市用地需求達600多萬平方米。
據(jù)接受采訪的雙城市一位官員介紹，雙城目前已達成意向投資額超億元卻無法解決用地問題的項目“有10多個”。
在哈爾濱通往雙城的哈雙高速公路邊，靠近雙城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的一些廣告牌上寫著“延壽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)：充足的建設用地，優(yōu)惠的招商政策”。這一細節(jié)或許能反映雙城市用地不足的困境——延壽是哈爾濱的另一個郊縣，在哈爾濱市東部，而雙城在哈爾濱市南部，并不在一個方向上。
雙城市國土資源局局長陸明久還透露了另一個頗具意味的細節(jié)，就在今年年初，在雙城市規(guī)劃修編中，很多基本農(nóng)田被變?yōu)橐话戕r(nóng)田：“這是為了便于開發(fā)，基本農(nóng)田是不能動的。”
記者手記
還有多少“雙城記”在不斷上演
很少見到有哪一次“征地”如此神速——僅用了9天。
雙城市政府不愿承認他們是在征地。雙城市官方回應稱，所占60萬平方米耕地中的59萬平方米將用于建設養(yǎng)牛的示范牧場，只有1萬平方米是用于建設雀巢公司的培訓中心。
按雙城市官方的說法，計劃養(yǎng)牛上萬頭的牧場是農(nóng)業(yè)三項用地，仍屬于農(nóng)用地，并未跳出土地流轉(zhuǎn)的范疇。但是，這并不意味著擬建的培訓中心用地性質(zhì)也會“隨大流”地變成農(nóng)用地。
如此看來，雙城市政府“不愿承認”的背后恐怕是“不想費事”，因為通過土地流轉(zhuǎn)占地，可以免除諸多麻煩，滿足地方發(fā)展的沖動。
土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，流轉(zhuǎn)期過后，轉(zhuǎn)讓者仍可收回土地使用權(quán)。而征地，意味著失去了收回的可能。
兩者即為土地出租與出讓之間的關系。出租手續(xù)自然簡單，出讓手續(xù)相對繁瑣。
雙城的實踐證明，以土地流轉(zhuǎn)方式征地是快速的，有可能規(guī)避法規(guī)，降低補償金，免除失地者后續(xù)生活安置的負擔，或者還可以節(jié)省用地指標。
按照雙城的“流轉(zhuǎn)”方式，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換，中轉(zhuǎn)者是村民自治組織的村委會，而不是政府。這就有可能無須政府出面征地收儲和招拍掛，免去政府很多不必要的責任和風險。
如果負責“土地流轉(zhuǎn)”具體執(zhí)行的村委會干部再有一些不夠民主的強悍作風，那這樣的“流轉(zhuǎn)”將會變得更神速。
不能不感嘆一些地方政府領導的智慧。盡管黨和國家領導人多次強調(diào)要嚴守18億畝耕地紅線，但“上有政策，下有對策”，基本農(nóng)田不準動，就修改規(guī)劃；項目用地不批，就借“土地流轉(zhuǎn)”的形式搞變相征地。
耕地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，之于他們，還具有社會保障性和福利性。喪失耕地，意味著失業(yè)和失去最大的保障。
近年來，一些異化的征地使政府與農(nóng)民互失信任，因此，有關征地的法規(guī)及其司法解釋不斷豐富和健全，盡可能為征地設置了一些必要的屏障。
但土地流轉(zhuǎn)不同，自國家2008年放開這項政策，就缺乏專門的規(guī)范。全部的法律依據(jù)被涵蓋在《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》屈指可數(shù)的幾個條款中。
對一些地方政府來說，作為耕地的土地或許是最不值錢的，而一旦改變用地性質(zhì)，價值便有可能提升百倍甚至更多，所以不難理解某些地方愿意在征地和土地流轉(zhuǎn)之間尋找騰挪變幻的手法。在當下征地難度加大，土地政策收緊的大背景下，不知還有多少“雙城記”在不斷上演，還有多少耕地在消失？
