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2025年08月18日
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衡量行政體制改革的一個(gè)重要維度就是“行政效率與膨脹化”的關(guān)系，財(cái)政供養(yǎng)人員的高度膨脹一直是行政體制改革棘手的問(wèn)題。中紀(jì)委原副書記劉錫榮就反思這種“官滿為患”，他說(shuō)，“中國(guó)老百姓再勤干，官太多了也養(yǎng)不起……如果600萬(wàn)大學(xué)畢業(yè)生都去考公務(wù)員那是歷史的倒退，因?yàn)闆](méi)有人創(chuàng)造生產(chǎn)力了。”
但是中國(guó)的情況特殊，整體上，我們很難看到市場(chǎng)化、民營(yíng)化和反管制化帶來(lái)的對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口非常顯著的削減，最明顯的是1998年的行政體制改革，為了配合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的確大規(guī)模裁減和撤并機(jī)構(gòu)，不過(guò)，隨后幾年就發(fā)生了反彈。其他的行政體制改革都是“越改人越多”，部委越精簡(jiǎn)越臃腫。
我們認(rèn)為，財(cái)政人口膨脹的直接原因是中國(guó)的激烈的城市化運(yùn)動(dòng)。中國(guó)30年來(lái)發(fā)生了人類歷史上規(guī)模最大的城市化運(yùn)動(dòng)，但這種城市化結(jié)構(gòu)又是奇特的。在初始階段時(shí)，財(cái)政供養(yǎng)人口是根據(jù)當(dāng)時(shí)的人口規(guī)模設(shè)定的，隨后城市化狂飆開(kāi)始，大量人口向大中城市轉(zhuǎn)移，對(duì)城市公共品需求上升，財(cái)政供養(yǎng)人口直線上升。盡管這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)自由和民營(yíng)化應(yīng)該會(huì)導(dǎo)致一些政府管理部門沒(méi)有必要存在，從無(wú)所不包的大政府向小政府、大社會(huì)轉(zhuǎn)變的這一趨勢(shì)會(huì)減少財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模，但是，這些部門在“加強(qiáng)宏觀管理”的口號(hào)下，變著法子出現(xiàn)。
而小城市(比如一些縣級(jí)市和城鎮(zhèn))盡管人口增長(zhǎng)不多，甚至有所“抽離”。但是中央政府又沒(méi)有給出相應(yīng)的調(diào)整方案，相反，他們以“城鎮(zhèn)化”還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展為由來(lái)搪塞：“盡管小城市的人口轉(zhuǎn)向中城市，但是也許農(nóng)村人口還會(huì)慢慢轉(zhuǎn)向小城市，宛如”梯隊(duì)“，所以準(zhǔn)備著未來(lái)的城鎮(zhèn)化，就不能立即根據(jù)當(dāng)下情況來(lái)調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量。我們還是有存在的必要。”
于是我們看到，財(cái)政供養(yǎng)在中國(guó)的城市化下出現(xiàn)了“調(diào)整的剛性”：大城市由于人口壓力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平帶來(lái)財(cái)政收入上升，使得大城市有很強(qiáng)的激勵(lì)來(lái)膨脹財(cái)政供養(yǎng)人口，而小城鎮(zhèn)則在中國(guó)的體制下，有很強(qiáng)的能力去維護(hù)目前的財(cái)政供養(yǎng)人口，最終，造成了整體性的財(cái)政供養(yǎng)人口的大膨脹。
所以，控制財(cái)政供養(yǎng)人口的一個(gè)重要方面，就是要克服那種非彈性的城市化。如果堅(jiān)持中國(guó)是城鎮(zhèn)化，那么就不要用各種方法壓迫式鼓勵(lì)人口進(jìn)入超級(jí)城市，形成所謂的“超級(jí)城市規(guī)模效應(yīng)”，相反，應(yīng)該用比較紓緩的方式來(lái)進(jìn)行城市化，鼓勵(lì)城外的人進(jìn)去、城里的人出來(lái)，只有發(fā)散而非集中的城市化，才會(huì)對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口的增長(zhǎng)提供一個(gè)比較良性的緩沖。
