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2025年08月24日
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城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國工業(yè)化進程中必然經(jīng)歷的歷史階段。改革開放30多年來，我國的經(jīng)濟建設(shè)取得巨大成就，城鎮(zhèn)化也隨之取得很大進步——3億多農(nóng)村人口遷移到城市，城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%增加到2010年的46.59%。國家統(tǒng)計局在1月中旬發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2011年末，中國有城鎮(zhèn)人口69079萬人，城鎮(zhèn)人口首超農(nóng)村，這是中國歷史上城鎮(zhèn)人口第一次超過鄉(xiāng)村人口。我國正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，促進發(fā)展、擴大內(nèi)需最大的潛力是城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)人口的不斷增加，其居住、生活、就學(xué)、就業(yè)都會創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟需求，為擴大消費和投資提供強大、持久的動力。城鎮(zhèn)化更有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)業(yè)，商貿(mào)、餐飲、旅游等消費型服務(wù)業(yè)和金融、保險、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
然而，城鎮(zhèn)化還是一把雙刃劍。聯(lián)合國一份報告指出，雖然城市面積只占全世界土地總面積的2%，卻消耗著全球75%的資源，并產(chǎn)生了更大比率的廢棄物。城鎮(zhèn)化極可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆。由于城鎮(zhèn)化進程加速，而部分城市管理能力滯后，曾在西方國家出現(xiàn)的“大城市病”也開始在我國顯現(xiàn)苗頭，交通擁堵、環(huán)境污染、水資源緊缺、房價飆升等，越來越成為建設(shè)和諧社會的不和諧因素。
脫離土地 進城難
整個城鎮(zhèn)化過程中最突出的變革和矛盾其實集中在人，在于這些從“農(nóng)民”轉(zhuǎn)為“市民”的人們。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個特殊群體，數(shù)量迅速擴大。目前，中國失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達到5000萬人，并且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)估到2030年時將增至1.1億人。
失地農(nóng)民經(jīng)歷著一個就業(yè)和再就業(yè)的轉(zhuǎn)變。這些失地農(nóng)戶中有一部分農(nóng)民失去土地后，找不到合適的工作，只能閑在家里；有一部分雖已就業(yè)，但工作極不穩(wěn)定，通常是剛就業(yè)就下崗，失業(yè)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。大部分農(nóng)民脫離土地后，沒有參加相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)或招聘會，由于缺乏職業(yè)技能，他們通常從事苦活、累活，工作環(huán)境較差、工作時間長、待遇較低，而且勞動保障不完善也為其帶去不少后顧之憂。
中國社科院相關(guān)研究人員指出，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌侵写寰用裰螅疀]有很好地承擔(dān)起為城中村民就業(yè)轉(zhuǎn)型、社會保障以及長期發(fā)展的服務(wù)和管理職責(zé)，造成了較為嚴(yán)重的社會問題，農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)。同時，征地擴大化加劇了城中村問題的產(chǎn)生。城中村宅基地雖然仍屬于農(nóng)村集體土地性質(zhì)，但由于相對區(qū)位條件的變化，土地的實際價值大大提高，處于生計斷層狀態(tài)的城中村民必然會積極求取土地收益并盡力擴大受益規(guī)模，因而導(dǎo)致嚴(yán)重的違章亂建現(xiàn)象，最終使城中村淪落為環(huán)境惡劣、安全隱患突出、人口管理混亂的地區(qū)。
中央政府已經(jīng)關(guān)注這些問題并積極給予解決。2011年底的中央經(jīng)濟工作會議提出了今年經(jīng)濟工作五大任務(wù)，其中一個任務(wù)有一項要求特別具有時代特色：有序引導(dǎo)符合條件的農(nóng)民工進城落戶，要重視農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的工作生活問題，包括子女的入學(xué)、住房和醫(yī)療等。
國務(wù)院副總理李克強指出，要在充分尊重農(nóng)民意愿、切實維護農(nóng)民權(quán)益、嚴(yán)格保護耕地的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，培育新的經(jīng)濟增長極；在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)“三化”并舉。
沒有戶籍 做“城里人”難
“半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象是中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的主要問題。”中國工程院院士鄒德慈指出，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，成效顯著，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量卻令人擔(dān)憂。
生活在城鎮(zhèn)卻沒有城鎮(zhèn)戶口及享有城鎮(zhèn)居民待遇，更是城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化遇到的尷尬。2010年中國城鎮(zhèn)化率是46.59%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥屑s33%。這意味著有13.6%，即1.28億城鎮(zhèn)農(nóng)民沒有城鎮(zhèn)戶口。這部分人就是半城鎮(zhèn)化人口。他們已經(jīng)離開鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利，未能真正融入城市社會。
隨著城鎮(zhèn)化的推進，社會公平問題也日益凸顯。現(xiàn)有大中城市規(guī)模不斷擴大，農(nóng)村人口大量涌向一二線城市，使這些城市的人口遠遠超過容納限度，醫(yī)療、教育、交通、住房等公共產(chǎn)品和服務(wù)不及時跟上，將加劇就醫(yī)難、上學(xué)難等系列問題，由此大幅拉高生活成本，降低幸福指數(shù)。促進兩億多農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)，仍將是未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務(wù)。
不少城市管理學(xué)專家、人口學(xué)專家均指出，大城市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在的問題，實際上反映出我國城鎮(zhèn)化進程中“不完全”、非正規(guī)的特征，要從根本上解決這些城鎮(zhèn)化的難點，必須打破“不完全城鎮(zhèn)化”束縛，實現(xiàn)流動人口有條件、有秩序、低成本向城市轉(zhuǎn)移。
“十二五”規(guī)劃建議已提出，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬外來人口落戶條件。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家指出，這表明國家正在穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度。他們建議，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動人口進城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。
2010年以來，我國多個城市宣布啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革計劃。重慶市的戶籍制度改革尤為引人關(guān)注，2010年8月1日，重慶正式啟動了戶籍制度改革。截至2011年12月2日，農(nóng)轉(zhuǎn)城人數(shù)已達300萬，平均每天有6300多人轉(zhuǎn)戶。截至目前，重慶戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到37.7%，實現(xiàn)了2011年前戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到37%的戶改第一階段目標(biāo)。戶籍制度改革一年多以來，重慶戶籍人口城鎮(zhèn)化率上升了8.5個百分點。重慶市計劃在2020年前推動1000萬農(nóng)民進城轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。西安市也提出了“人口倍增計劃”，預(yù)計到2020年，主城區(qū)人口將達到1000萬。
環(huán)境破壞 可持續(xù)發(fā)展難
一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化進程”的旗號，盲目拉大城市框架、不斷擴大城市面積，這完全違背了經(jīng)濟發(fā)展基本規(guī)律，而且，在很大程度上是在對有限的寶貴資源的極大浪費。
資源問題是城鎮(zhèn)化過程中的另一個重要“瓶頸”。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，由于缺乏合理規(guī)劃，加之管理人員的環(huán)境保護意識相對淡薄，濫砍樹木、亂占耕地、隨意改造河塘等現(xiàn)象不時發(fā)生，破壞了生物的固有棲息地，致使城鎮(zhèn)周圍的生物多樣性受到威脅，進而制約了城鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會以及資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)初期，許多地方對小城鎮(zhèn)的功能、性質(zhì)和定位的把握不夠準(zhǔn)確，只追求面積擴大，盲目向外擴張，有的甚至放棄已經(jīng)形成的原有集鎮(zhèn)，重新征地建設(shè)新城鎮(zhèn)。這樣就使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化程度降低，造成土地資源的浪費。
城鎮(zhèn)化使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，同時也會加重城鎮(zhèn)水、電、燃氣等資源消耗的負擔(dān)，增加生活垃圾、廢氣、污水等廢棄物的排放。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，自然伴隨著人口增長。但如果城鎮(zhèn)的人口增長過快，一旦其產(chǎn)生的各種廢棄物排泄量超出了城鎮(zhèn)環(huán)境的承載能力和自凈能力，就會帶來城鎮(zhèn)環(huán)境污染。
因此，專家建議，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要特別注意城鎮(zhèn)合理的布局和合理的發(fā)展規(guī)模，把推行“節(jié)水型”城鎮(zhèn)，作為一種戰(zhàn)略性的措施。另外，對于日益嚴(yán)峻的城市交通問題，唯一的選擇是大力發(fā)展多種交通方式的城市公共交通；從長遠看還要調(diào)整城市的能源結(jié)構(gòu)，采用“綠色”的、可再生的新型能源等。
城鎮(zhèn)化絕非單純的城市空間擴張，其實質(zhì)是通過相關(guān)制度改革和建設(shè)，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，真正融入城市。只有加快促進“空間城鎮(zhèn)化”到“人口城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)變，只有農(nóng)民變市民，不僅僅是物質(zhì)條件還有心理歸屬感的轉(zhuǎn)變，才能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。
