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2025年08月14日
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推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革呼聲再起。3月4日在民革界別部分政協(xié)委員“三農(nóng)”問題媒體見面會(huì)上，政協(xié)委員們普遍表示應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的委員們也認(rèn)為，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地存在違法用地屢禁不止等問題，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，這不僅有利于破除土地市場(chǎng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也有利于確保農(nóng)民合法權(quán)益，提高土地利用效益和效率。
全 國(guó)政協(xié)委員、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授郭松海告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，我國(guó)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，數(shù)量巨大的農(nóng)村集體建設(shè)用地普遍存在土地利用結(jié)構(gòu)不合理、利用 效率低下等問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到國(guó)家嚴(yán)格限制，未能充分發(fā)揮存量資源作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛在價(jià)值迅 速上升，其使用權(quán)普遍存在無原則、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題，如農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障等。
全國(guó)政協(xié)委員王紅玲在媒體見面會(huì)上也表示，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地制度出現(xiàn)了一些問題，按政策應(yīng)是“一戶一宅”，但現(xiàn)在“一戶多宅”的現(xiàn)象很普遍，農(nóng)村房屋空置率高，土地資源浪費(fèi)問題嚴(yán)重，并出現(xiàn)隱形的宅基地和房屋交易，引發(fā)很多糾紛。
記 者發(fā)現(xiàn)，今年兩會(huì)上，集體建設(shè)用地制度改革問題引發(fā)了委員們的關(guān)注和熱議。全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明今年提了6個(gè)與土地有關(guān)的提案。蔡繼明對(duì)記者 說，工業(yè)化和城市化都需要占用農(nóng)村的土地，但農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的實(shí)現(xiàn)。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動(dòng)，很難帶來財(cái)產(chǎn)性收入。
蔡繼明表示，制約我國(guó)城市化進(jìn)程的一個(gè)重要因素是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。
土地管理法規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。蔡繼明說，農(nóng)民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設(shè)用地上建設(shè)的住房既不能抵押，亦不能向城鎮(zhèn)居民出售，這就堵塞了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。
郭 松海委員認(rèn)為，目前城市國(guó)有建設(shè)用地已建立了一套比較完整的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可以依法有序流轉(zhuǎn)；而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到諸多制約和限制，尚處于起步階段。為 完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就要建立起一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在土地要素市場(chǎng)上，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地“同地同價(jià) 同權(quán)”的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)的平等化，實(shí)現(xiàn)制度的一體化。
對(duì)于如何改革，政協(xié)委員們也給出了具體建議。郭松海委員建議，按照現(xiàn)行法規(guī)，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)，使集體土地使用權(quán)和 所有權(quán)分離，允許并鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)；對(duì)于符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃，符合土地用途管制的集體土地中的建設(shè)用地，要統(tǒng)籌規(guī)劃，可不通過征購(gòu)征 用方式，不改變土地所有權(quán)權(quán)屬，僅轉(zhuǎn)移其集體土地使用權(quán)，并規(guī)范其流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式，保障其依法合理流轉(zhuǎn)；農(nóng)民可以出租、入股、合營(yíng)，從中獲得長(zhǎng)期 穩(wěn)定的收益。
近年來，不少地區(qū)開始探索農(nóng)村土地管理制度的改革，例如開展農(nóng)村集體建設(shè)用地“股份制改革”，嘗試以公司、合作社為對(duì)象的土地承包權(quán)抵押貸款，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限確認(rèn)為“長(zhǎng)久不變”等。
全國(guó)政協(xié)委員謝德體在媒體見面會(huì)上對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說，重慶是國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，根據(jù)農(nóng)村土地和城市建設(shè)用地掛鉤的政策，重慶的農(nóng)村集體土地入市主要是通過將復(fù)墾的宅基地變?yōu)楦兀鳛椤暗仄薄痹谵r(nóng)村土地交易所公開拍賣，其中85%的拍賣收入給農(nóng)民，其他作為集體收入。
蔡繼明委員建議，一方面，應(yīng)根據(jù)相關(guān)精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步縮小國(guó)家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。
另 一方面，應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租，所涉及的僅僅是集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，絲毫不影響集體土地產(chǎn) 權(quán)的屬性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影響城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的屬性一樣。此外，要允許有條件的農(nóng)村由農(nóng)民自主推進(jìn)城市化，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合 城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城市化，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。
