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2025年08月17日
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編者按：
征地與失地，本是城市拓展進程中的自然產(chǎn)物；農(nóng)民世代守護的土地上一座座高樓拔地而起，本也是社會進步中的一部分。然而，當今時代，提到“征地”，隨之而來的便是“釘子戶”，是糾紛，是一部農(nóng)民被迫離開家園的血淚史，是城市“掠取”農(nóng)民權(quán)益的一大手筆。城市化過程中，如何更好地保護農(nóng)民的土地權(quán)益、讓城市與農(nóng)村之間的天平逐漸變平衡，失地農(nóng)民如何在與各利益集團的博弈中維護自身利益？的確成為一個不得不面對的時代難題。
被“餡餅”砸中的失地農(nóng)民
2009年7月的一夜之間，閩西南的客家同康村兩百多戶村民，實現(xiàn)了從丟失族地、背井離鄉(xiāng)到百萬富翁的華麗轉(zhuǎn)身。
命運轉(zhuǎn)變背后的神秘之手，卻是9年前，“奪”走村民們腳下土地的紫金礦業(yè)公司。當年，紫金拿不出現(xiàn)金實行征地移民補償，于是硬性攤派給了每個村民一份原始股。
塞翁失馬，焉知非福，誰都不曾料想到，在九年的時間中，這張很可能被村民當成進廁所擦屁股的“廢紙”，如今的身價飆升了約600倍，于是，全村原價值143萬元的限售股搖身一變成了唾手可得的8.6億元，這座被“大餡餅”砸中的村莊，也成為了中國最幸運的失地農(nóng)村。
然而，能被餡餅砸中的人畢竟只是千萬分之一，同康村“600倍”的財富餡餅映襯出來的是失地農(nóng)民幸運與不幸的天壤之別。相比于一夜暴富的“同康現(xiàn)象”，其他大部分的失地故事，在農(nóng)民獲得一次性補償之后就戛然而止，剩下的只是悲劇命運的重復(fù)——失地又失業(yè)、補償款坐吃山空、矛盾此起彼伏。
土地，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和最直接的經(jīng)濟來源。在現(xiàn)行的土地制度下，對中國的農(nóng)民而言，土地具有增加收入、實現(xiàn)就業(yè)、提供基本保障三大基本功能。中國的很多農(nóng)民，尤其是經(jīng)濟相對落后地區(qū)的農(nóng)民，依然延續(xù)著祖輩們“靠山吃飯”的生存狀態(tài)。
然而，在快速工業(yè)化、城市化進程中，農(nóng)民是邊緣群體，失去土地的農(nóng)民們便“淪落至”了“邊緣的邊緣”：他們既沒有土地的保障，也不像城鎮(zhèn)居民一樣享受國家政策帶來的福利；一次性貨幣補償安置只為失地農(nóng)民提供了必要的生活補償，而他們的養(yǎng)老需要則完全沒有被考慮；在龐大的失地農(nóng)民群體中，有許多進城務(wù)工的農(nóng)民又因年齡、文化、勞動技能等自身條件的限制，只能從事一些簡單的體力勞動，而且同等勞動強度下，工資、待遇大不如擁有城鎮(zhèn)戶口的人；他們的收入相當微薄，加之客居城市的生活成本突然增加，很多失地農(nóng)民已經(jīng)處于事實上的生存困境。
例如，遼寧省寬甸縣城郊結(jié)合部的200余戶農(nóng)民，就沒能擺脫失地帶來的“連環(huán)套”。在逐漸失去土地后，村民們得不到最基本的補償與保障，沒過多久就成為了“種地無田、上班無崗、低保無份”的“三無”人員。
據(jù)統(tǒng)計，上世紀90年代以來，由于工業(yè)化、城市化過程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。現(xiàn)在累計的失地農(nóng)民可能達4000萬—5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20％。
同時，盡管有些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很快，農(nóng)民失地后得到的補償也比較高，但有關(guān)調(diào)查顯示，46％的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)了諸多社會矛盾。調(diào)查表明，2003年至2005年，廣東省因征地問題集體上訪的批次，約占當年集體上訪總量的1/4。而在全國，“鈔票用光，集體上訪”已經(jīng)司空見慣，農(nóng)民上訪中有60％與土地有關(guān)，其中30％又跟征地有關(guān)。
建國以來，為了配合國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，農(nóng)民已經(jīng)做出了很大犧牲，而如今，為了配合國家城市化、工業(yè)化建設(shè)的大潮，農(nóng)民們再次做出犧牲后，面對的現(xiàn)實卻像是卡夫卡《城堡》中所描繪的荒誕意象：農(nóng)民既不是城堡（城市）里的人，也不是本村（農(nóng)村）人，他們什么也不是，居無定所，像無根的浮萍，飄蕩在城鄉(xiāng)之間。
一條亟需改革的“鎖鏈”
造成如此的困境的不是一個或者幾個單純的因素，在失地、征地困境的背后，隱藏著一條亟需改革卻又很難松動的“鎖鏈”，其中，侵害農(nóng)民權(quán)益的條目和手段層出不窮。
首先，單方面強制征地屢見不鮮，屢見報端的“釘子戶”便是強制征地的產(chǎn)物。中國土地學會副理事長、北京大學城市與區(qū)域規(guī)劃系教授董黎明說，現(xiàn)在有兩種情況的征地：一種是為了公共利益和國家需要而征地，比如說建鐵路需要經(jīng)過農(nóng)民的土地；另一種則是借公共利益之名來行商業(yè)開發(fā)之實的征地、征購行為，這樣就嚴重損壞了農(nóng)民的利益。一些地方政府為了達到征地目的，單方面采取強制的征地措施，甚至“先下手為強”，由村委會或居委會的干部私下簽字同意征地，并不聽取被征地單位集體和個人的意見。
第二，在征地過程中，征地補償標準不一，補償分配也沒有認真落實，成為了失地農(nóng)民不能承受之重。按先行的國家征地政策，土地補償費標準為被征土地三年來平均產(chǎn)值的6至10倍。但在具體操作中，不僅就低不就高，甚至要低于最低標準。本來，按照土地產(chǎn)值進行補償，就形成了和土地市價的剪刀差，已經(jīng)具有經(jīng)濟掠奪的性質(zhì)；不少地方政府進一步壓低征地的補償價格的行為，對農(nóng)民來說更是雪上加霜。通常情況下，農(nóng)民每畝僅能獲得1萬多元的安置費用和1000元左右的青苗補償費，這對于自謀職業(yè)的他們，無疑是杯水車薪。
更讓人心寒的是，農(nóng)民“少得可憐”的補償費還要被各級政府的層層截留、挪用，失地農(nóng)民最終能拿到手的只是其中很少的一部分。浙江省的一項調(diào)查結(jié)果顯示，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。這些觸目驚心的數(shù)據(jù)使失地農(nóng)民處于一種十分尷尬的境地。
同時，補償款的發(fā)放形式也五花八門，僅有的一點補償款在分配上還存在十分復(fù)雜的情況：有的全額到戶，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在發(fā)放時間上，有的一次性發(fā)放，有的分若干年。董黎明說：“征地過后，國家把錢給集體，集體代表是村長或者村支書，但是他們真正代表了農(nóng)民了嗎？事實是，許多地方的村長在談判中并沒有代表農(nóng)民，國家的錢也并沒有完全送到農(nóng)民的手中。”
第三，被征地農(nóng)民的長遠利益和整體利益，在社保不完善和一次性補償?shù)捏w制下，并沒有得到很好的保護。一方面，一些地方政府往往只給予一定的補償，沒有很好地安置被征地農(nóng)民，而在市場經(jīng)濟條件下，失地的農(nóng)民又無能力購買商品房解決自己的安居問題。據(jù)調(diào)查，有的農(nóng)民在房屋拆遷、土地失去后，沒有及時得到周轉(zhuǎn)房，只得投親靠友，生產(chǎn)和生活都受到嚴重影響。另一方面，由于被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍不高，參與市場競爭的能力較差，對于他們來說，失地就等于失業(yè)。加之部分農(nóng)民缺乏長遠打算，對于投資技術(shù)非常欠缺，往往在短期內(nèi)把有限的安置費花光吃盡，相當一部分人在數(shù)年之后就落到了生活無著落的困境。而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的政策安排下，將賴以生存的土地出讓的農(nóng)民，即便已經(jīng)迫不得已“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，卻依然無法享受到城市居民的“低保”政策。
其實，無論是低征高賣，還是隨意截留、分配補償款，抑或者缺乏保障體系，其背后的都有一個共性，即在城市化、工業(yè)化的大變革背景下，漠視農(nóng)民對自身利益的呼喊。
據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前我國的失地農(nóng)民約為3500萬人左右，按目前的土地征用速度，預(yù)計到2030年失地農(nóng)民將增至1.1億人，如果失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護，他們的利益得不到合理補償，不僅會增加農(nóng)村失業(yè)群體，更重要的是將危及整個社會的安定。因此，如何在工業(yè)化、城市化的牽引下，讓農(nóng)民科學、合理地離開土地，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的效益，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動，成為了改革者需要思考的一個難題。
失地農(nóng)民：路在何方？
針對如此復(fù)雜的問題，如何進行改革，以保障農(nóng)民的利益呢？2008年，十七屆三中全會提出了要逐步收縮國家的征地范圍，分清公益用地和經(jīng)營性用地兩種用地性質(zhì)。根據(jù)這個改革的思路和方向，國土資源部發(fā)出了《關(guān)于認真學習貫徹中共十七屆三中全會精神的通知》，并提出要從2009年起逐步提高征地的補償標準。
《通知》指出，要按照被征土地“同地同價”原則，綜合論證聽證結(jié)果，由地方人民政府批準實施統(tǒng)一的征地補償標準，對被征地農(nóng)民進行合理補償，及時足額支付到位；同時要解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社會保障。根據(jù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民享有耕地的不同情況，實行差別化的安置政策，拓寬安置途徑，積極推行多元化安置，切實解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社會保障。
2009年3月，《土地管理法》（修訂草案）征求意見稿的變動為農(nóng)民帶來了更讓人心動的好消息。“征求意見稿”專門新增“土地征收征用”一章，規(guī)范土地征收征用的依據(jù)、范圍、程序和善后事宜。其核心內(nèi)容是限制政府強制征地權(quán)，縮小征地范圍，把征地補償由“農(nóng)業(yè)用途補償”變?yōu)椤柏敭a(chǎn)補償”，并把失地農(nóng)民納入“社會保障”，同時將征地按“農(nóng)地產(chǎn)值”補償改變?yōu)榘础巴赝瑑r”補償。
土地學者指出，這種補償意味著計劃經(jīng)濟體制下的“產(chǎn)值補償”被摒棄，取而代之的是一種近于“財產(chǎn)補償”的“公平合理”的方式。
除了國家政策法律中關(guān)于合理補償、妥善安置、長期保障的規(guī)定，近年來，一些地區(qū)和城市在解決失地農(nóng)民生活保障問題方面也進行了探索。
例如，針對失地農(nóng)民再就業(yè)的問題，上海、重慶等地實施了政府勞動部門對失地農(nóng)民統(tǒng)一進行就業(yè)培訓，統(tǒng)一安排勞務(wù)輸出的措施。一些有條件的政府甚至提供部分土地，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶從事開發(fā)經(jīng)營。
針對失地農(nóng)民的社會保障問題，浙江嘉興市對16周歲以上、符合社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的被征地人員，由勞動部門為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。相比嘉興市將失地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)的做法，蘇州市則采用商業(yè)保險的辦法對農(nóng)民進行保養(yǎng)安置，即將失地農(nóng)民的醫(yī)療保險費由政府征地服務(wù)機構(gòu)負責向保險公司投保，給予約定的醫(yī)療保險費至60周歲，由保險公司按月發(fā)放保養(yǎng)金。
為了保證征地補償額，浙江省政府日前決定，要建立征地補償最低標準制度。浙江各市、縣通常采取兩種補償標準：區(qū)片綜合補償標準或者統(tǒng)一年產(chǎn)值標準。目前除個別地方尚實行統(tǒng)一年產(chǎn)值標準外，絕大多數(shù)市、縣（市、區(qū)）執(zhí)行的是區(qū)片綜合補償標準。根據(jù)新的規(guī)定，實行區(qū)片綜合補償標準的，要綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和人均占有土地量、區(qū)位、地類、產(chǎn)值以及相鄰地區(qū)之間的平衡等因素。而且，縣級政府在制定征地補償標準時須進行綜合評估，采取聽證、座談等方式，充分聽取意見。對于征地補償標準的確定，廣東省佛山市則是選取具有代表性的、能反映不同產(chǎn)值狀況的農(nóng)作物資料進行統(tǒng)籌分析，征地補償標準比原來的平均水平有較大幅度的提高，被征地農(nóng)民得到的補償款也大為提高。除此之外，佛山市按自愿原則解決農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，安排勞動力進城就業(yè)政策，留用地安置制度也在逐步實施。
“解決隨著征地而來的安置問題，措施有多種，要根據(jù)各地的實際情況來實施，”董黎明說，“比如，可以優(yōu)先安排符合條件的勞動力，可以集體預(yù)留出一部分土地，作為集體資產(chǎn)來辦公司、搞酒店等等，這樣既可以解決就業(yè)，又可以讓農(nóng)民分紅。對近郊區(qū)或者城中村進行開發(fā)的話，有的地方甚至采取一戶農(nóng)戶分兩套住房的方式，一套給農(nóng)民住，另一套農(nóng)民可以出租，靠房租農(nóng)民也可以生活。”
不過，提高補償標準、提供長期保障等措施在一定程度上都是治標不治本。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊認為，現(xiàn)在征地制度存在的根本性問題就是公權(quán)侵犯私權(quán)，行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)。“雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰”。
對此，有專家提出，農(nóng)民不一定要用土地來換取城市身份。城市化并不一定要“剝奪”農(nóng)民的土地，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部韓俊和中國社會科學院研究生院張云華對北京市朝陽區(qū)頗具特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革進行調(diào)查后，得出了這一結(jié)論。
朝陽區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置經(jīng)歷了三個階段。第一階段為1956年——1985年，這一階段沒有制定相關(guān)資產(chǎn)的具體處置政策。第二階段為1985年——2000年，在這期間，朝陽區(qū)按照《關(guān)于征地撤隊后集體資產(chǎn)的處理意見》（1985年京農(nóng)69號）處置集體資產(chǎn)，將集體固定資產(chǎn)、公積金余額、土地補償費全部上交所屬村或鄉(xiāng)合作經(jīng)濟組織；將地上物補償費、青苗補償費、生產(chǎn)費基金、公益金、生活基金和流動資產(chǎn)變價款等歸社員合理分配；自有財物補償費全部歸所有者所得。第三階段以1999年底北京市政府辦頒布《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》（京政辦發(fā)[1999] 92號）為標志，規(guī)定既可以利用集體資產(chǎn)發(fā)展股份合作經(jīng)濟，也可以根據(jù)農(nóng)民意愿，采取分家底的形式完成集體資產(chǎn)處置工作。經(jīng)過這三個階段的發(fā)展，從1956年至今，朝陽區(qū)共撤銷27個行政村、409個生產(chǎn)隊建制，建有農(nóng)村社區(qū)124個。僅2000年以來，朝陽區(qū)就新建農(nóng)民新村和商品房累計開工1622萬平方米，竣工1031萬平方米，其中4.9萬戶10.5萬農(nóng)（居）民遷進新居，大多數(shù)農(nóng)民被納入農(nóng)村社區(qū)管理。
自2004年以來，朝陽區(qū)提出了“宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)、宜村則村、宜股則股、宜分則分、試點先行、穩(wěn)步推進”的改革原則，探索出了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的路子。比如，在以大屯鄉(xiāng)和奧運村鄉(xiāng)為代表的城市化發(fā)展很快的地區(qū)，將集體土地全部征為國有，農(nóng)民則轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工并被納入城市社會保障體系，鄉(xiāng)級集體資產(chǎn)也由新成立的股份有限公司處置。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，則依舊保留集體對土地的所有權(quán)，但實施鄉(xiāng)級專業(yè)化經(jīng)營。在城市化進程較慢的鄉(xiāng)，采用“鄉(xiāng)、村兩級資產(chǎn)互動”型的集體資產(chǎn)處置模式，土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)仍為集體所有。對各村情況不一、鄉(xiāng)域不統(tǒng)一的鄉(xiāng)則以社區(qū)股份制合作企業(yè)為依托，進行村級集體資產(chǎn)的處置。目前，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)紅軍營村正在進行社區(qū)股份合作制的試點，村民在企業(yè)工作，可以獲取工資性收益，不在企業(yè)工作，每年則享有3000多元的分紅。
土地換戶口 可行不可行？
7月19日，《河南商報》報道，洛陽市出臺了“土地換戶口”的實施意見，鼓勵農(nóng)民放棄土地承包權(quán)或宅基地使用權(quán)進城定居，就可直接“變身”為城里人。政府承諾，“只要戶口轉(zhuǎn)到城里，不僅可以拿到最高1萬元的政府補貼，還可以買房子有優(yōu)惠、政府免費幫找工作、醫(yī)療保險可以和城里人一樣、子女入學不再繳納借讀費。”
這樣的措施看似很具有吸引力，卻引起了極大的爭議。有網(wǎng)友質(zhì)疑說，“土地是農(nóng)民最基本的生活保障，是一道可靠的生存保險，讓農(nóng)民走入城市并不等于就能融入城市。只有農(nóng)民真正融入城市、適應(yīng)城市生活，才能扎根城市，成為真正的城里人。”而洛陽為了加速城市化步伐出臺此政策，缺乏一系列思想觀念更新、生活方式方法變革、社會保障政策等的密切配合，有可能將農(nóng)民推進生活的死胡同。
其實洛陽并不是實行“土地換戶口”的唯一城市。成都溫江在土地流轉(zhuǎn)的試點改革中，按照“大統(tǒng)籌、大集中”的思路，實行 “雙放棄”的措施，即農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。不過，在成都溫江，這種模式并不是對所有農(nóng)民普遍推行，而是針對已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非農(nóng)收入、又有宅基地和耕地的農(nóng)戶。他們在申請雙放棄后，可獲得一定補償，入住政府出資統(tǒng)一建設(shè)的集中居住點，戶口變成居民，進入失地農(nóng)民社保系統(tǒng)。除了“雙放棄”方式外，溫江區(qū)還以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目規(guī)模化經(jīng)營為依托推進土地集中流轉(zhuǎn)，另外，還將集體資產(chǎn)、集體土地股份化后進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。
相比成都溫江“雙放棄”模式，浙江省嘉善縣在姚莊鎮(zhèn)進行的“兩分兩換”（以宅基地“換錢換城鎮(zhèn)房產(chǎn)換地方”、以土地承包經(jīng)營權(quán)“換股換租換社會保障”）試點改革又往前走了一步，它既解決了農(nóng)民的住房問題，又讓本來不動產(chǎn)的土地變成了可以靈活運作的資本，讓農(nóng)民的財產(chǎn)實現(xiàn)了增值。
因此，從洛陽的“土地換戶口”到姚莊的“兩分兩換”，實際上實現(xiàn)了從一次性貨幣買斷方式到利用土地入股的長期增值模式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民從徹底離開土地的“失落者”變?yōu)閰⑴c到土地開發(fā)、分享土地增值收益的“股東”。
正因為土地入股方式較好地解決了農(nóng)民“失地”后的系列問題，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任劉儀舜說：“在農(nóng)村土地可流轉(zhuǎn)問題上，要在科學發(fā)展觀的指導(dǎo)下，大膽探索土地、金融與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性創(chuàng)新思路，摸索出一條適合中國農(nóng)村發(fā)展的和諧城市化之路。”劉儀舜對目前有的地方或企業(yè)允許農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、出租的方式參與土地的開發(fā)的做法表示贊同，他說：“通過金融杠桿可使集體資產(chǎn)越變越大，農(nóng)民祖祖輩輩都可以分享社會進步產(chǎn)生的土地增值效益。這樣，他們并不一定需要放棄土地和農(nóng)民身份，就可以享受到城市化帶來的豐富的物質(zhì)和精神文明。”
不過，由于我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平不一、各地情況都不一樣，且土地問題牽一發(fā)而動全身，因此，只有在各地實際情況的基礎(chǔ)上，大膽探索，加大農(nóng)村土地與金融、戶籍、就業(yè)、教育等方面的創(chuàng)新，才可制定出適合各地實際的土地流轉(zhuǎn)模式，解決征地后帶來的系列問題，實現(xiàn)科學的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
