論城市公共安全管理的戰(zhàn)略層面
時間：2011-09-15 13:21:18
實(shí)踐證明，各種公共安全問題盡管直接導(dǎo)因不盡相同，但歸根結(jié)底都與城市發(fā)展所產(chǎn)生的社會矛盾、社會管理息息相關(guān)。同樣，許多公共安全問題，無論是自然災(zāi)害還是人為災(zāi)害，也反作用于城市發(fā)展的方方面面，比如，環(huán)境污染、生態(tài)破壞，以及由此引發(fā)的其他災(zāi)害，這些災(zāi)害時刻都在威脅著城市社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。城市公共安全與城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個方面的這種相互作用的關(guān)系，需要城市政府對公共安全進(jìn)行明確的戰(zhàn)略定位，在城市發(fā)展的諸多因素中要確立城市公共安全的戰(zhàn)略地位，從戰(zhàn)略層面整體協(xié)調(diào)處理各系統(tǒng)的關(guān)系，化解社會轉(zhuǎn)型期的各個不穩(wěn)定因素。
三、構(gòu)建全面綜合的公共安全管理體系
現(xiàn)代城市已經(jīng)進(jìn)入一個高危險期，傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的公共安全事件的出現(xiàn)日益頻繁，城市公共安全呈現(xiàn)出的頻繁性、危害性、群發(fā)性、鏈發(fā)性等特點(diǎn)以及層出不窮的新型安全問題，使得傳統(tǒng)的公共安全管理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對公共安全的應(yīng)對與管理已經(jīng)不能僅僅依賴于孤立的政策與法規(guī)，不能僅僅依賴于事件發(fā)生之后的倉促反應(yīng)，不能僅僅依賴于單個機(jī)構(gòu)的孤軍奮戰(zhàn)，也不能僅僅依賴于一個全能的政府，迫切要求政府加強(qiáng)組織的協(xié)調(diào)合作、運(yùn)行機(jī)制的協(xié)同和救援的整合、信息和資源的共享等，通過構(gòu)建全面管理的戰(zhàn)略模式，才能確保協(xié)調(diào)高效，實(shí)現(xiàn)綜合集成和管理效益的最大化。
一是整合協(xié)同的組織系統(tǒng)。公共安全管理涉及領(lǐng)域、部門多，影響面廣，需要動員全社會的力量、資源，有計劃、有組織地進(jìn)行應(yīng)對。因此，政府應(yīng)該把公共安全管理各環(huán)節(jié)的工作聯(lián)系起來，作為一個有機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行對待，必須將現(xiàn)有各臨時機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整合成一個穩(wěn)定的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使之成為政府日常管理的重要組成部分，使公共安全應(yīng)對處理各環(huán)節(jié)的工作統(tǒng)一起來考慮，形成合力，實(shí)現(xiàn)管理效益的最優(yōu)化，建立一個職能明確、責(zé)權(quán)分明、組織健全、運(yùn)行靈活、統(tǒng)一高效的公共安全管理組織系統(tǒng)。
二是覆蓋廣泛、反應(yīng)靈敏的預(yù)警系統(tǒng)。城市公共安全各因素所帶來的風(fēng)險涵蓋城市危險源、城市自然災(zāi)害、城市重要機(jī)構(gòu)及場所、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市應(yīng)急救援力量、城市應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施等方方面面，必須建立一套有效的專業(yè)預(yù)警機(jī)構(gòu)和科學(xué)的預(yù)警分析，具備完善的預(yù)警防范功能，形成完整統(tǒng)一的預(yù)警系統(tǒng)，對公共安全事件進(jìn)行宏觀性、前瞻性的總體考慮，科學(xué)、定量、實(shí)時地診斷、監(jiān)測并預(yù)警社會穩(wěn)定和公共安全的總體趨勢。
三是資源共享的信息系統(tǒng)。現(xiàn)代公共安全管理要求信息系統(tǒng)必須能夠打破應(yīng)急信息資源在部門、地區(qū)之間的壁壘，增強(qiáng)政府公共安全管理決策的科學(xué)化，提高政府應(yīng)急指揮的效率。就是在現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)基礎(chǔ)上，通過建立統(tǒng)一的、法定的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換格式，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，實(shí)現(xiàn)城市間、政府各部門之間的信息共享。
四是協(xié)同作戰(zhàn)的應(yīng)急救援系統(tǒng)。城市事故災(zāi)害應(yīng)急救援是一項涉及面廣、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，系統(tǒng)內(nèi)的各中心都有其各自的功能職責(zé)及構(gòu)建特點(diǎn)，每個中心都是相對獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)，但在執(zhí)行任務(wù)時又相互聯(lián)系相互協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)系統(tǒng)性的運(yùn)作狀態(tài)。因此，單靠城市某個部門是很難完成的，必須把各方面的力量組織起來，形成統(tǒng)一的救援指揮部，在指揮部的統(tǒng)一指揮下，安全、公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)生、部隊等部門密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，迅速、有效的組織和實(shí)施應(yīng)急救援，盡可能的避免和減少損失。
四、制定完善的戰(zhàn)略保障措施。
有效的公共安全管理需要政府動員和調(diào)動大量的人、財、物、制度等各種資源，必須建立完善的公共安全的資源支持保障體系，暢通資源供應(yīng)渠道，把公共安全管理中涉及到的人、財、物、制度等進(jìn)行有效分配、使用，以提高政府和社會的應(yīng)對能力。
一是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，保證建設(shè)資金超前投入。資金保證是確保公共安全的必要條件，公共安全管理機(jī)制的建立與完善在很大程度上依賴于資金投入的保證程度。作為公共安全管理主體的政府，在每年制定財政預(yù)算時，要加大對用于公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，完善財政預(yù)備費(fèi)的撥付及使用制度，建立突發(fā)事件專項資金制度，建立中長期的突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備基金，強(qiáng)化突發(fā)事件政府投資主渠道的保障作用。
二是建構(gòu)一體化的城市資源保障機(jī)制。充足的應(yīng)急資源是應(yīng)急救援的保障，各應(yīng)急部門和應(yīng)急隊伍都積極地完善自己的裝備和設(shè)施，但要貫徹集中儲備和分散儲備相結(jié)合的原則。目前城市絕大部分的資源儲備工作都是由相關(guān)部門負(fù)責(zé)，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象很難避免。因此，要加強(qiáng)對城市應(yīng)急資源的整合，建立一體化的資源儲備和調(diào)度機(jī)制，提高資源的利用效率，并保障災(zāi)時資源調(diào)度的暢通無阻。
三是逐步建立多元化的應(yīng)急融資和籌資機(jī)制。政府與商業(yè)保險主體基于經(jīng)濟(jì)利益與社會利益雙贏的基礎(chǔ)上開展合作，通過政策優(yōu)惠鼓勵商業(yè)保險、再保險進(jìn)入公共風(fēng)險保障領(lǐng)域。尤其要積極探索建立巨災(zāi)保險體系。2006年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，被保險業(yè)界稱為“保險國十條”，明確指出，要建立國家財政支持下的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，以充分發(fā)揮保險在防損減災(zāi)和災(zāi)害事故處置中的重要作用，將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系。同時，積極吸收來自國內(nèi)外企業(yè)、非政府組織、個人和國際組織的贊助和捐助，完善社會保障、醫(yī)療保險、商業(yè)保險等的投資與管理機(jī)制，培育和發(fā)展社會共同參與的公共安全管理財力保障機(jī)制。
四是制定和完善各項法律法規(guī)、規(guī)章制度。法制建設(shè)是公共安全管理體系建設(shè)中關(guān)鍵的一環(huán)，只有建立科學(xué)完善的制度，才能在公共安全處理中做到有法可依、有章可循，才能保證政府公共安全管理的長期戰(zhàn)略地位。考慮到我國目前還沒有綜合性公共安全法規(guī)，特別是缺乏針對城市公共安全管理的法規(guī)這一現(xiàn)實(shí)，應(yīng)在城市立法權(quán)限范圍內(nèi)加強(qiáng)城市公共安全管理立法體系的研究，把突發(fā)公共安全事件應(yīng)急處置預(yù)案法制化，提升重大突發(fā)公共安全事件應(yīng)急處置預(yù)案的法律地位，強(qiáng)化公共安全管理的程序化、制度化和規(guī)范化。
五、培育全社會動員參與的安全文化
城市公共安全已經(jīng)不僅是指傳統(tǒng)的安全和公共安全秩序，公共安全滲透著復(fù)雜的社會因素，公共安全是一門科學(xué)和技術(shù)，也是一項管理活動，更重要的是反映一種全社會的倫理和文化，是社會和諧發(fā)展的標(biāo)志。安全文化就是把社會、企業(yè)、單位要實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)價值和實(shí)現(xiàn)人的價值統(tǒng)一起來,以保護(hù)人的安全與健康為目的,實(shí)現(xiàn)安全價值觀和安全行為準(zhǔn)則的統(tǒng)一。在城市公共安全戰(zhàn)略環(huán)境的諸多因素中，由于安全文化滲透到社會生活的各個領(lǐng)域，對公共安全戰(zhàn)略管理具有持久的、潛在的影響，起著重要的制約作用。同時，公共安全管理不僅僅是政府的責(zé)任，更不只是某一個相關(guān)部門的責(zé)任，它需要社會的廣泛參與。因此，城市政府要想具備強(qiáng)有力的社會動員能力，必須把安全文化的建設(shè)作為公共安全管理戰(zhàn)略的重要內(nèi)容加以大力推進(jìn)，營造全社會關(guān)愛生命、關(guān)注安全文化氛圍。
城市公共安全文化的構(gòu)建應(yīng)包含三個層次的內(nèi)容：一是觀念意識方面，主要指城市決策者和社會公眾共同接受的安全意識、公共安全的理念和價值標(biāo)準(zhǔn)。它是公共安全文化的核心和靈魂，是形成和提高公共安全行為文化、制度文化和物態(tài)文化的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我們需要建立的公共安全文化觀念是：堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理，牢固樹立“以人為本”、“安全發(fā)展”的理念。二是行為文化方面，是指在公共安全觀念文化指導(dǎo)下社會公眾在社會活動過程中的安全行為準(zhǔn)則、思維方式、行為模式的表現(xiàn)。它既是觀念文化的反映，同時又作用于和改變觀念文化。現(xiàn)在需要發(fā)展的公共安全行為文化是：進(jìn)行科學(xué)的安全思維、執(zhí)行嚴(yán)格的安全規(guī)范、進(jìn)行科學(xué)的安全領(lǐng)導(dǎo)和指揮、強(qiáng)化高質(zhì)量的安全學(xué)習(xí)、掌握必要的應(yīng)急自救技能等等。三是制度管理方面，是指對從事有關(guān)公共安全活動的人員的行為產(chǎn)生的規(guī)范性、約束性的影響和作用，包括從建立法制觀念、強(qiáng)化責(zé)任意識，到科學(xué)地制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章，嚴(yán)格執(zhí)法程序和自覺的執(zhí)法行為等。
六、結(jié)束語
當(dāng)前，城市公共安全問題比以往任何時候都要嚴(yán)峻，在種類繁多的災(zāi)害、事故和事件的威脅面前，如何改變傳統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)型的公共安全管理的被動狀況，改變原來就安全論安全、就災(zāi)害論災(zāi)害的局面，如何探討威脅城市安全的各種深層原因，從整個社會系統(tǒng)進(jìn)行全方位的思考城市公共安全管理的戰(zhàn)略，是當(dāng)前城市政府加強(qiáng)公共安全管理重大課題和緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，它對于構(gòu)建安全保障型城市，追求城市的安全、和諧的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。
