城市公共安全與城市綜合減災(zāi)規(guī)劃面臨的思考
時(shí)間：2011-09-15 13:08:52
問題一：城市全面可持續(xù)的發(fā)展觀不可缺少安全因素
在城市可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的諸多因素中強(qiáng)調(diào)安全減災(zāi)為先，就是要結(jié)合城市發(fā)展的新形式及新教訓(xùn)確立城市公共安全的特殊地位。盡管2003年的“非典”使國(guó)人上了一次生動(dòng)的都市危機(jī)課，但迄今一而再的城市突發(fā)實(shí)踐已使城市應(yīng)付不過來。尋其原因，人們即可發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期以來是城市的可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃與戰(zhàn)略中忽略了安全減災(zāi)要素所致，事實(shí)上，缺少安全減災(zāi)目標(biāo)建設(shè)的城市是不可持續(xù)的。對(duì)此吳良鏞院士認(rèn)為：隨著時(shí)代發(fā)展，建筑的基本原理有著不同的、更寬闊的、更復(fù)雜的新內(nèi)容。例如：安全問題，如今不僅不能忽視建筑與城市的安全問題，而且要從規(guī)劃布局上對(duì)可以預(yù)防的方面予以更根本的考慮。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年以來我國(guó)公共安全事故損失總數(shù)6500億元人民幣，其中安全生產(chǎn)類的事故占了2500億元人民幣，占GDP的2.5%，這意味著每年國(guó)民生產(chǎn)總值被公共安全事故抵消了相當(dāng)?shù)姆蓊~。從地位上開，安全減災(zāi)已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵要素，一邊是經(jīng)濟(jì)損失的增長(zhǎng)，另一方面是社會(huì)災(zāi)變的欠穩(wěn)定，它們都要求強(qiáng)化安全減災(zāi)的作用機(jī)制。安全減災(zāi)科學(xué)技術(shù)是危機(jī)預(yù)防和處理的學(xué)科，它不僅要保證人們的生產(chǎn)安全的需求，更要面向新世紀(jì)、新發(fā)展、新條件下的公共安全生活的一系列新需求，它已成為當(dāng)代社會(huì)防范并化解災(zāi)變風(fēng)險(xiǎn)的唯一利益。無論是傳統(tǒng)安全，還是非傳統(tǒng)安全，安全減災(zāi)已屬一門獨(dú)立學(xué)科，它不應(yīng)該也不可能成為人口、資源與能源安全、城市安全減災(zāi)、信息安全、食品及生物安全、突發(fā)公共衛(wèi)生事件控制、交通運(yùn)輸與物流安全等內(nèi)容，從而使安全減災(zāi)成為可持續(xù)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中的關(guān)鍵一環(huán)。
問題二：城市安全要充分把握非傳統(tǒng)安全要素
由于“非典”事件的教訓(xùn)，使城市從未經(jīng)歷過的非傳統(tǒng)、非典型、非對(duì)稱、非常規(guī)的“另類安全”問題在城市蔓延，其嚴(yán)重性在于人類對(duì)它規(guī)律的未知。研究表明，多數(shù)非傳統(tǒng)安全是從傳統(tǒng)安全演變成“新”問題的，從而使不少傳統(tǒng)災(zāi)變，表現(xiàn)出新面孔及新危害。如信息網(wǎng)絡(luò)的攻擊，既損害城市公眾的權(quán)益，還威脅到信息技術(shù)設(shè)施的安全運(yùn)行。之所以引入非傳統(tǒng)安全并非僅僅是為了一個(gè)新名詞，而在于要倡導(dǎo)一個(gè)新觀點(diǎn)、新思維、新境界，即從大安全觀入手去審視城市安全，從而使國(guó)家安全與城市安全并重；社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全與城市安全并重，通過“國(guó)泰”達(dá)到“民安”，即發(fā)展城市公共安全及人的生存安全之目的。“非傳統(tǒng)安全”首先是一種“客觀見諸于主觀”的安全認(rèn)識(shí)與觀念，“安全”總是與“感知、認(rèn)識(shí)、狀態(tài)和問題”緊密聯(lián)系在一起的。因此，“非傳統(tǒng)安全”本質(zhì)上指的是一種安全觀念和現(xiàn)在存在的問題，它所涉及的城市領(lǐng)域主要有：能源安全、生態(tài)環(huán)境安全、水資源安全、恐怖主義的襲擊、信息系統(tǒng)的安全、流行疾病的安全、人口安全及城市建設(shè)的安全容量問題等。2001年面對(duì)“9.11”事件，吳良鏞院士更認(rèn)為，城市安全規(guī)劃要如何納入到當(dāng)今復(fù)雜的巨大系統(tǒng)的研究十分必要。
問題三：城市的總體安全要突出綜合減災(zāi)建設(shè)問題
上述強(qiáng)調(diào)的城市非傳統(tǒng)安全及傳統(tǒng)安全建設(shè)，旨在倡導(dǎo)城市的大安全觀及綜合減災(zāi)觀。實(shí)踐中，城市公共安全所涉及到的綜合減災(zāi)因素及內(nèi)容包括：（1）單一災(zāi)種引發(fā)的災(zāi)害鏈中的綜合災(zāi)害問題；（2）不同的單一災(zāi)種誘發(fā)的同一類綜合減災(zāi)問題；（3）單一災(zāi)種在救援目標(biāo)及方法要求上的綜合問題；（4）不同的減災(zāi)目標(biāo)要施以不同的規(guī)劃研究，但需要提供綜合的避難空間；（5）單一災(zāi)種各項(xiàng)資源的整合，旨在形成管理的綜合力；（6）單災(zāi)種綜合，反過來會(huì)指導(dǎo)提升單災(zāi)種的規(guī)劃水準(zhǔn)；（7）綜合減災(zāi)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)防災(zāi)措施的綜合，雖然措施來自各單一災(zāi)種，但其措施必然體現(xiàn)綜合性；（8）城市防災(zāi)減災(zāi)管理上的綜合；（9）城市防災(zāi)備災(zāi)各技術(shù)環(huán)節(jié)、生命線系統(tǒng)的備災(zāi)能力的綜合；（10）城市各層面人士安全文化教育的層次性及其綜合考慮等。基于此可給出城市綜合減災(zāi)建設(shè)的基本內(nèi)涵；所謂綜合減災(zāi)旨在用系統(tǒng)工程的理論及方法來面對(duì)城市安全建設(shè)中的諸問題，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的視點(diǎn)處理好體制、機(jī)制與法制的關(guān)系；處理好同類與不同類災(zāi)種的綜合；處理好各要素在城市整體層面上的綜合；從而達(dá)到單一災(zāi)種、單方面管理均無法奏效的整體優(yōu)化之目的及管理水平。
問題四：城市安全要先建立綜合災(zāi)情觀
中國(guó)從城市層面上關(guān)注災(zāi)害始于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”活動(dòng)。那么，什么是災(zāi)害，什么是現(xiàn)代城市必須關(guān)注的災(zāi)害，由于“9.11”事件、由于國(guó)內(nèi)外公共安全危機(jī)事件的頻發(fā)又有了新變化和新任知。盡管，迄今沒有一個(gè)國(guó)際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)城市災(zāi)害準(zhǔn)確下定義，也沒有哪種災(zāi)害稱作城市災(zāi)害，但城市是所有自然與人為災(zāi)害的巨大承載性，城市越現(xiàn)代化，其致災(zāi)易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災(zāi)害幾乎包含著災(zāi)害類型的全部，其災(zāi)害機(jī)理充滿復(fù)雜的規(guī)律性。城市可持續(xù)發(fā)展的不可持續(xù)致災(zāi)要素歸納為：地震、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞為現(xiàn)代城市主要災(zāi)害源。現(xiàn)代災(zāi)害的警鐘強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代化的城市災(zāi)害不僅指自然巨災(zāi)和人為事故外，更涉及人為因素誘發(fā)的恐怖事件及新致災(zāi)源等。那么僅以全國(guó)四大直轄市為例，上述14種災(zāi)害雖共有，但也有一些各自特點(diǎn)的災(zāi)害，如上海、天津都有風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)的侵襲；重慶是地質(zhì)災(zāi)害等。如近年來對(duì)北京“安全奧運(yùn)”的研究，使我們建立了如下北京城市的綜合災(zāi)情觀：
一般將北京災(zāi)情歸納為典型的“十大”災(zāi)害源。從綜合減災(zāi)出發(fā)就要研究作為每一主災(zāi)的特點(diǎn)及其誘發(fā)次生災(zāi)害的情況。
（1）由源發(fā)性災(zāi)種引起的有六種：地震、氣象災(zāi)害（極端天氣事件）、水安全（水多、水少、水臟）、火災(zāi)與爆炸、地質(zhì)災(zāi)害（以山區(qū)泥石流和平原地面沉降為主）、生物災(zāi)害與疫病。
（2）在場(chǎng)所內(nèi)爆發(fā)的災(zāi)害有四種：交通事故與災(zāi)害、生命線系統(tǒng)事故、城市工業(yè)化系統(tǒng)（包括易燃、易爆、毒品倉(cāng)庫(kù)）、建設(shè)項(xiàng)目及公共場(chǎng)所的事故。
考慮2008年奧運(yùn)會(huì)的建設(shè)及一流奧運(yùn)會(huì)召開的安全目標(biāo)值，排在前五位的應(yīng)特別關(guān)注災(zāi)害類型是：（1）極端氣象災(zāi)害（暴雨洪澇、雷電、高溫?zé)崂恕㈧F害）；（2）生命線系統(tǒng)事故（斷水、斷電、斷氣等）；
（3）高技術(shù)事故（含高技術(shù)犯罪及信息安全隱患）；
（4）地下空間致災(zāi)隱患（地下商業(yè)設(shè)施、地下交通、地下公共場(chǎng)所等）；
（5）恐怖與社會(huì)災(zāi)害（敵對(duì)勢(shì)力的恐怖襲擊、公共場(chǎng)所人員騷亂等）。
問題五：城市安全的常態(tài)建設(shè)比應(yīng)急預(yù)案更重要
隨著國(guó)務(wù)院省市應(yīng)急預(yù)案編制綱要的下發(fā)，國(guó)內(nèi)不少大城市已紛紛出臺(tái)應(yīng)急預(yù)案（北京市已于2004年11月份頒布了應(yīng)急預(yù)案）。城市減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對(duì)城市突發(fā)事件如自然巨變、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃。它應(yīng)建立在城市綜合防災(zāi)規(guī)劃之下，其重要子系統(tǒng)包括：①要有完善的應(yīng)急組織管理指揮系統(tǒng)；②有強(qiáng)有力的應(yīng)急工程救援的應(yīng)急工程救援保障體系；③有應(yīng)對(duì)自如的相互支持系統(tǒng)；④有建立充分備災(zāi)的保障供應(yīng)體系；⑤有建立體現(xiàn)綜合救援的應(yīng)急隊(duì)伍等。建立城市防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案計(jì)劃的基本思想有兩點(diǎn)：其一，必須建立城市的最大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，這就要求把握城市所有災(zāi)害狀態(tài)及其隱患程度，從而模擬出城市最大危險(xiǎn)圖景下人員傷亡及其損失度；其二，城市應(yīng)急預(yù)案必須是多方案比選后的，必須是操作性強(qiáng)且預(yù)案本身分層、分級(jí)別管理實(shí)施的，否則將無從操作，形同虛設(shè)。
考察發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本的防災(zāi)減災(zāi)上的成功作法是既有強(qiáng)大高效的綜合減災(zāi)應(yīng)急管理體系，同時(shí)也有長(zhǎng)期堅(jiān)持，配置合理的常態(tài)防災(zāi)基礎(chǔ)建設(shè)，作為政府公務(wù)員法律賦予他防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理的職責(zé)。2004年8月末至9月的浙江臺(tái)風(fēng)及重慶大水災(zāi)不能說沒事先啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，但由于我們常態(tài)建設(shè)的薄弱，積重難返，才導(dǎo)致了預(yù)案失效的災(zāi)難，這足以說明城市安全減災(zāi)管理不可單向用力，更印證了“船到江心補(bǔ)漏遲”的古訓(xùn)。
強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)就是一旦城市發(fā)生公共危機(jī)事件，至少有了如何處置的思路及布署，從而力求使突發(fā)事故和災(zāi)害損失減到最小。實(shí)踐證明，預(yù)案不是萬能的，但沒有預(yù)案是萬萬不可的。為此，在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須合理策劃，做到重點(diǎn)突出，反映分區(qū)域內(nèi)主要的事故風(fēng)險(xiǎn)，并合理地梳理各類預(yù)案的關(guān)系，切不可造成不同類型預(yù)案的交叉和矛盾，同一個(gè)單位在不同預(yù)案實(shí)施中經(jīng)常會(huì)變換角色，不可能一成不變！無論是綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案，還是現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案都必須作好應(yīng)急功能的設(shè)置，尤其要安排好“應(yīng)急功能矩形”的結(jié)構(gòu)，作好預(yù)案發(fā)布令及其綜合資源分析圖。特別地要處理好應(yīng)急預(yù)案與常態(tài)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)的關(guān)系，從根本上做好各類應(yīng)急預(yù)案的發(fā)布與評(píng)審，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的可操作性。
