城市公共安全研究
時間：2011-09-15 13:04:39
來源：北京城市學院 作者：馮興強
摘要：本文簡單介紹了城市公共安全的分類及對其開展研究的重要性，簡明論述了當前我國城市公共安全方面存在的一些問題，同時針對這些問題，提出了相應對策。
關鍵詞：公共安全；城市；對策
一、引言
城市是人口、產(chǎn)業(yè)、財富高度聚集的地區(qū),是現(xiàn)代經(jīng)濟社會活動最集中、最活躍的核心地域,是現(xiàn)代社會人們生活和生產(chǎn)的主要場所。隨著我國城市化水平的逐步提高,城市的規(guī)模與數(shù)量都在快速增長,城市所聚集的人口和積累的財富使城市的重要性日趨明顯,與此同時,也使其面臨著空前的安全方面的挑戰(zhàn)。自然災害頻度和強度的增加,各類事故的增長以及恐怖主義的威脅對城市預防災害及應付突發(fā)事件的能力提出了新的要求。現(xiàn)代社會城市地位日益提高使得對城市公共安全的要求越來越高，同時人們對城市公共安全的研究也日益深入，俄羅斯切爾諾貝利核電站、亞洲金融風暴、日本東京地鐵毒氣案、2001年美國“9.11”事件、2003年的SARS災害都提醒人們,進行城市公共安全的研究是非常重要的。
公共安全管理理論認為，公共安全問題由自然因素、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟、社會、技術、信息等多重側面所組成。現(xiàn)代國家安全觀已經(jīng)超出傳統(tǒng)的軍事和國防范疇，囊括了人們身體健康、生態(tài)環(huán)境、互聯(lián)網(wǎng)絡安全、生物物種安全、科學技術保密、礦產(chǎn)資源保護、國際貿(mào)易暢通、貨幣金融穩(wěn)定、公眾心理穩(wěn)定等諸多方面。危害城市安全的因素主要可以歸類為自然災害、人為災害、襲擊破壞等三大類。城市自然災害主要分地質性自然災害、氣候性自然災害、復合性自然災害3類，地質性自然災害有地震、火山爆發(fā)、斷層滑坡、地面塌陷等；氣候性自然災害有風災、雪災、雷擊等；復合性自然災害有海嘯、泥石流等。人為災害主要有火災、有毒氣體泄露、有毒液體泄露、核泄露、光輻射、電波干擾、建筑物倒塌、交通事故、傳染病等。襲擊破壞主要有戰(zhàn)爭空襲、爆炸、謀殺、縱火、放毒、劫機以及破壞性的信息干擾、智能化犯罪等。
一、城市公共安全中存在的問題
多年來，由于各方面條件的制約，我國在城市公共安全體系建設方面仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在下述幾方面：
（一）現(xiàn)行城市公共安全系統(tǒng)遠不能滿足實際需要，保障機制不夠健全。如管理體制不盡完善，缺乏一個綜合常設的權威機構。應急指揮與日常管理工作薄弱，覆蓋城市各方面的聯(lián)動機制未能形成，而臨時性的戰(zhàn)時指揮機構由于基礎工作薄弱、經(jīng)驗缺乏、準備不足，致使應急管理的政令不暢，決策指令難以及時到位；部門之間相互掣肘，缺乏協(xié)調配合，不同部門和單位自成體系，職能分工不明確，重復建設，自選標準，不僅造成公共安全資源的嚴重浪費，而且大大降低了突發(fā)事件的應急能力，并導致衍生災害的發(fā)生；科技手段較為落后，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未建成，數(shù)據(jù)庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴重不足；非工程建設問題薄弱，立法不健全，全民安全意識薄弱，社會心理防御能力明顯不足，保險意識薄弱，管理手段單一，基本停留在以政府為主的行政管理層次上，各種民間的非政府組織、社會救援機構、慈善捐助機構建設工作十分薄弱。
（二）城市基礎運行系統(tǒng)較為脆弱，公共安全基礎建設較為落后。一方面，由道路、通訊、水、電、熱、氣等六大系統(tǒng)組成的城市基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)是城市運行的生命，其運行狀況往往決定了一個城市的安全狀態(tài)。而近年來大規(guī)模、大面積的城市建設，對城市基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)的運行構成極大的威脅，增加了更多的安全隱患；隨著人民生活水平的提高，各種易燃、易爆、危險品也越來越多地進人家庭，使基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)的運行處在一個十分脆弱的環(huán)境中。另一方面，城市公共安全基礎設施的建設卻較為薄弱，重點工程防災標準低、防護系統(tǒng)薄弱，缺乏全面系統(tǒng)的公共安全工程規(guī)劃，不同行業(yè)、不同部門之間的工程項目相互之間不匹配，綜合監(jiān)測預測能力不強，預警及通信網(wǎng)絡系統(tǒng)不健全、不統(tǒng)一，技術基礎薄弱和風險管理意識不足，尤其是在重大安全事故的應急反應、洪澇災害和火災防治等方面缺乏綜合性和系統(tǒng)性的研究。
（三）缺乏綜合防災法律體系。人口、資源、環(huán)境、安全是全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的四大要素，盡管可持續(xù)發(fā)展已在我國被提到空前高度，但在城市發(fā)展中，安全問題仍未得到充分的理解并獲得制度建設的保障。人們對城市災害這個概念還缺乏基本認識，認為有了地震、消防、環(huán)境保護等方面的法規(guī)就可以了，而沒有意識到看似單一的災害一旦在城市中發(fā)生，必將引起連鎖反應。因此必須在針對單一災種的“子法”之上，建立一個能夠全面協(xié)調各種關系的“母法”，才能確保在災難來臨之時，不至陷入被動。
（四）城市安全認識尚待提高。目前社會各方面對城市安全認識還比較模糊；1930年美國已提出交通擁堵造成巨大經(jīng)濟損失，并衍生諸多社會問題；成為一種新的城市災害。可是我國至今也未把交通擁堵視作災害，有的經(jīng)濟學者甚至認為北京的堵車現(xiàn)象是社會繁榮的標志。長期以來我國對城市災害的分類，多還停留在“地震、火災、風災、洪水、地質破壞”等方面，對傳染病及其它新的城市災害缺乏足夠的重視。由于缺乏正確的安全觀，社會的安全文化教育匱乏。
二、保障城市公共安全的對策
（一）加快災害應急反應機制的立法研究。市場經(jīng)濟社會就是法制化的社會，各個領域都離不開法律、法規(guī)的指導和保障，防災減災領域也是如此。縱觀發(fā)達國家如日本、美國等都建有較完備的防災減災法律、法規(guī)體系。我國到目前為止，尚缺少最高層次的國家綜合減災基本法，在城市災害層面上也缺少相應的城市防災法。因此，必須迅速開展城市災害立法研究工作，在建立完備國家防災法律、法規(guī)體系的同時，加快構建城市處置突發(fā)災害事件的應急手段。
（二）建立健全危機災害應急管理機構。城市人口密集，流動性強，城市災害應急管理在整個國家安全管理中居關鍵地位，只有抓好城市突發(fā)事件管理才能穩(wěn)住大局。針對目前我國城市突發(fā)災害應急管理都是分部門、分災種，不利于協(xié)調統(tǒng)一、高效救災的現(xiàn)狀，應該學習國外先進的城市應急管理模式，結合我國的特點和行政管理情況，創(chuàng)出中國式的城市減災現(xiàn)代管理模式，形成強有力的綜合協(xié)調管理機制。應著手成立防災專門機構，建立應急綜合管理指揮系統(tǒng)。
（三）加強對公眾的危機意識和防災減災安全意識教育。現(xiàn)今城市災害中，人為因素造成的災害占八成以上，很多災害是由于人的主觀行為不當造成的。因此，要通過加強公民的防災減災意識教育、文明安全生產(chǎn)教育、普及安全文明知識等措施，把災害控制在源頭，減少因人類社會自身行為不當而造成的嚴重后果。同時，大力加強公眾的危機意識教育，把“居安思危”的教育作為現(xiàn)代化公民意識教育的重要內(nèi)容之一。危機意識的增強，能使我們在重大突發(fā)災害事件發(fā)生時，降低社會動蕩激烈程度，有效地防止“單一型”危機事件向“復合型”危機事件轉化。要加強公民的安全自救教育，使公民掌握救災和自救的知識，增強抗災救災意識，遇到突發(fā)災害事件，能夠做到聽從指揮，臨危不亂，并能積極參加救災行動。
（四）加強信息建設，建立災害預警機制。要加大投入，積極推進科技減災，積極鼓勵開展預防和減輕災害的基礎研究和應用研究，提高災害的預測預報能力。及時披露災害信息，通過順暢渠道提供可靠的防范知識，對于消除不安定因素，降低緊急事件帶來的危害具有十分重要的作用。“9·11”事件后，美國進一步完善了信息預警機制，不定期地通過一套以顏色區(qū)分的警戒識別系統(tǒng)向社會各界發(fā)布恐怖威脅、警告，并給民眾提供詳細指南，效果很好。在我國，2003年初發(fā)生的北大、清華餐廳爆炸案，也因為權威媒體在第一時間及時、真實地報道了事件的全部過程，才沒有引起大范圍的恐慌。因此，我們對建立城市突發(fā)災害預警機制，應給予高度重視。政府作為權威信息的掌握者和控制者，對能夠預見的重大災害應及時告知社會公眾提前防范；對不能預見的突發(fā)災害，在突發(fā)事件發(fā)生之初應該盡量在第一時間直接或通過權威媒體向社會通報情況，建立權威的信息發(fā)布和報告機制，以積極地引導社會公眾的理性行為，安定民心。
（五）明確城市安全體系功能，建立具有綜合指揮、監(jiān)測警報、優(yōu)質的防災設施、生命線系統(tǒng)、搶險急救系統(tǒng)和綜合管理制度的健全的城市安全體系，切實有效地保障城市安全。城市安全的監(jiān)測、報警、抗御、搶險、救護、修復等工作，融于規(guī)劃、實施、管理等全過程，涉及部門多。城市災害具有多元化、連發(fā)性、群發(fā)性的特點，襲擊破壞也會聯(lián)發(fā)城市其它災害。目前，城市防災、治安、防衛(wèi)都是單系統(tǒng)、單災種進行，缺乏整體協(xié)同作戰(zhàn)，不能充分利用城市安全方面所有的人力、物力、設施和設備，不利于城市安全力量整體效率的發(fā)揮。而且這些部門在安全責任、權力方面既有交叉，又存在盲區(qū)，缺乏綜合協(xié)調城市建設與城市安全，城市防災科學研究與成果綜合利用關系的能力，難以充分發(fā)揮城市的安全職能。因此可建立以政府為中心，其它部門聯(lián)動的體系。
（六）強化城市生命線系統(tǒng)的防災救災性能。交通、能源、通信、給排水等城市基礎設施是確保城市正常生活和生產(chǎn)的生命線系統(tǒng)，是城市的“血液循環(huán)系統(tǒng)”和“免疫系統(tǒng)”。在城市重大突發(fā)事件時，生命線系統(tǒng)的破壞是災難性的。會使城市失去抵抗能力，并會造成許多次生災害，無法控制災情蔓延。因此，在城市規(guī)劃和城市建設中，必須加強生命線系統(tǒng)自身的安全；同時，要提高生命線系統(tǒng)的防災救災性能，提高這些基礎設施在防災方面的建設標準。從系統(tǒng)構成、設施布局、結構方式、組織管理等方面，提高生命線系統(tǒng)的防災抗災功能，這是城市安全的重要環(huán)節(jié)。
（七）優(yōu)化城市防災設施建設與運行。城市防災設施是城市安全體系的主要硬件部分，除城市生命線系統(tǒng)之外，消防設施、人防設施、防洪系統(tǒng)的堤壩、排洪溝渠、水閘以及各種應急設施等，專為城市防災設置，直接面對災害的考驗，擔負著城市災害時抗救的主要任務。防災設施的建設標準和施工質量，直接關系到城市防災的能力。防災設施的建設布局要充分考慮城市災害連發(fā)性、群發(fā)性的特點，綜合布局防災設施，使它們與管理機構之間保持暢通的聯(lián)絡渠道，形成防災設施的聯(lián)動機制。同時，充分利用防災設施，尤其是地下人防設施、抗震設施的綜合利用，防洪設施與城市排水設施的聯(lián)動使用。提高防災設施的使用效益，使防災設施融入整個社會服務體系中，走上良性循環(huán)、持續(xù)發(fā)展的道路。
（八）建立公共安全專家決策支持系統(tǒng)，為危機處理提供科學決策依據(jù)。應借助基于地理信息系統(tǒng)（GIS）的城市公共安全信息管理技術平臺所具有的“科學研究網(wǎng)絡功能”，建立起公共安全專家決策支持系統(tǒng)，建立公共安全管理和突發(fā)事件應急處理的專家?guī)旌椭悄覉F，制定中長期的公共安全戰(zhàn)略和應急反應計劃。
（九）建立公共安全危機處理系統(tǒng)，形成完備的人、財、物應急反應機制及社會安全保障體系。建立專業(yè)救援隊伍，培訓民眾自我救援能力，建立救援快速通道，形成救援通信保障、物資保障、醫(yī)療保障、防疫保障、資金保障、隊伍保障、居民生活保障、安全保險及災后重建保障為一體的危機處理系統(tǒng)和社會保障系統(tǒng)。應建立全市乃至包括周邊地區(qū)的資源目錄，包括人力、物品以及基礎設施等，一旦危機爆發(fā)，可以清楚地知道從什么地方調配什么資源，動用哪些設施。
（十）建立公共安全社會心理干預體系，提高社會突發(fā)事件心理防御能力。應加強信息披露機制的建設，建立公眾溝通機制，充分發(fā)揮各類新聞媒體和網(wǎng)絡技術的作用，建立公民參與公共安全事務管理和危機處理的有效渠道。對事關居民切身利益的重大公共安全事務，實行公眾聽證會制度。應借助城市公共安全信息管理技術平臺所具有的“安全信息和咨詢服務功能”，定時向公眾發(fā)布各種具有高可信度和權威性的信息。應通過學校教育、專業(yè)培訓等方法，開展公共安全教育，實施情景訓練，使公眾了解各類災難、事故發(fā)生的規(guī)律和過程，掌握一定的自我保護和自救方法，提高公眾對突發(fā)事件的心理防御能力。應廣泛開展危機管理教育、訓練，對政府官員進行反危機模擬訓練，教育部門要把各級別學生的反危機模擬訓練列入教學計劃，政府對公眾要進行反危機宣傳和訓練。
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